Par Hassan KOHEN, Avocat au Barreau de Paris
L’office du juge administratif face à la défaillance systémique de l’ANEF : l’obligation de continuité du service public de l’accueil des étrangers et l’injonction structurelle du Conseil d’État du 5 mai 2026
Le 5 mai 2026, le Conseil d’État statuant en formation d’assemblée a rendu une décision qui marque un tournant dans le contentieux administratif des étrangers. Saisi par dix associations de défense des droits des étrangers, il a enjoint à l’État de corriger, dans un délai de six mois, les dysfonctionnements affectant l’Administration numérique pour les étrangers en France, communément désignée sous l’acronyme ANEF. Cette décision, publiée au Recueil Lebon, constitue la première injonction structurelle prononcée par le Conseil d’État dans le champ du droit des étrangers depuis la généralisation du téléservice. Elle révèle une tension fondamentale entre l’obligation constitutionnelle de continuité du service public et la réalité d’une défaillance administrative qui prive des milliers d’étrangers de l’accès effectif à leurs droits.
Cette décision s’inscrit dans une lignée jurisprudentielle amorcée par l’arrêt de section du 3 juin 2022 (CE, Section, 3 juin 2022, n° 452798, Lebon), qui avait déjà posé le principe selon lequel l’obligation de recourir à un téléservice pour l’obtention d’un titre de séjour devait s’accompagner de garanties effectives d’accès au service public. Quatre ans plus tard, le constat dressé par l’assemblée du contentieux est sans appel : les dysfonctionnements de l’ANEF ne sont plus de simples difficultés techniques mais constituent une défaillance systémique qui compromet l’exercice même des droits que la loi reconnaît aux étrangers. L’analyse de cette décision majeure impose d’examiner, dans un premier temps, la caractérisation juridique de la défaillance de l’ANEF au regard des exigences du service public (I), puis, dans un second temps, la portée et les perspectives de l’injonction structurelle prononcée par le juge administratif (II).
I. La défaillance de l’ANEF : une rupture caractérisée de l’obligation d’accès normal au service public des étrangers
A. L’obligation de garantir un accès effectif au téléservice : un principe posé dès 2022
Le cadre juridique applicable au téléservice ANEF a été solidement établi par le Conseil d’État dans sa décision de section du 3 juin 2022, rendue sur les requêtes du Conseil national des barreaux et de plusieurs associations. Saisi de la légalité du décret n° 2021-313 du 24 mars 2021 instituant l’obligation de dépôt dématérialisé des demandes de titre de séjour, le Conseil d’État a posé un principe fondateur aux termes duquel :
« le pouvoir réglementaire ne saurait édicter une telle obligation qu’à la condition de permettre l’accès normal des usagers au service public et de garantir aux personnes concernées l’exercice effectif de leurs droits. Il doit tenir compte de l’objet du service, du degré de complexité des démarches administratives en cause et de leurs conséquences pour les intéressés, des caractéristiques de l’outil numérique mis en œuvre ainsi que de celles du public concerné, notamment, le cas échéant, de ses difficultés dans l’accès aux services en ligne ou dans leur maniement » (CE, Section, 3 juin 2022, n° 452798, Lebon, considérant 9).
Ce considérant de principe, dont la portée normative a été confirmée par l’arrêt d’assemblée du 5 mai 2026, impose au pouvoir réglementaire une double obligation positive : d’une part, prévoir un dispositif d’accompagnement pour les usagers ne disposant pas d’un accès aux outils numériques ou rencontrant des difficultés dans leur utilisation ; d’autre part, garantir une solution de substitution pour les demandeurs qui, malgré cet accompagnement, se heurteraient à l’impossibilité d’utiliser le téléservice pour des raisons tenant à la conception de l’outil ou à son mode de fonctionnement.
Ces exigences ont été consacrées par la modification de l’article R. 431-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) par le décret n° 2023-191 du 22 mars 2023. Dans sa rédaction en vigueur depuis le 24 mars 2023, cet article prévoit désormais que « les personnes qui ne sont pas en mesure d’effectuer elles-mêmes le dépôt en ligne de leur demande bénéficient d’un accueil et d’un accompagnement leur permettant d’accomplir cette formalité » et qu’« une solution de substitution, prenant la forme d’un accueil physique permettant l’enregistrement de la demande, est mise en place pour l’étranger qui, ayant accompli toutes les diligences qui lui incombent, notamment en ayant fait appel au dispositif d’accueil et d’accompagnement prévu à l’alinéa précédent, se trouve dans l’impossibilité constatée d’utiliser le téléservice pour des raisons tenant à la conception ou au mode de fonctionnement de celui-ci ».
Les juridictions du fond ont, depuis lors, exercé un contrôle rigoureux du respect de ces garanties. La cour administrative d’appel de Paris a ainsi annulé, par un arrêt du 9 octobre 2025, les décisions de la préfète du Val-de-Marne « en tant qu’elles ne prévoient pas de mesures alternatives effectives à la prise de rendez-vous par voie électronique pour les ressortissants étrangers confrontés à l’impossibilité d’obtenir un rendez-vous en vue de déposer leur demande de titre par la voie du téléservice » (CAA Paris, 1re ch., 9 octobre 2025, n° 24PA04845). La cour administrative d’appel de Toulouse a, de manière plus explicite encore, relevé que le système mis en place par le préfet de l’Hérault présentait un caractère défaillant dès lors que « l’accueil du public étant réservé aux étrangers munis d’une convocation, seul l’envoi d’un courriel est possible et le point d’accueil numérique (PAN) n’est accessible que sur rendez-vous pris par courriel de sorte que les usagers n’ont aucune possibilité de se rapprocher physiquement des services de la préfecture » (CAA Toulouse, 3e ch., 30 décembre 2024, n° 23TL01032).
B. La reconnaissance d’une défaillance systémique justifiant l’intervention du juge de l’injonction
L’arrêt d’assemblée du 5 mai 2026 franchit un seuil qualitatif décisif en reconnaissant que les dysfonctionnements de l’ANEF ne relèvent plus de difficultés isolées mais constituent une défaillance structurelle du service public de l’accueil des étrangers. La décision relève que les problèmes identifiés affectent « l’ensemble du territoire national » et concernent « plusieurs centaines de milliers de demandeurs », ce qui leur confère un caractère systémique.
Le Conseil d’État, statuant en formation d’assemblée, a constaté que les dysfonctionnements de la plateforme ANEF « sont de nature à limiter de façon anormale le droit d’accès des usagers ou à compromettre l’exercice par ces derniers des droits qui leur sont reconnus par la loi » (CE, Assemblée, 5 mai 2026, n° 502860, Lebon). Cette formulation est remarquable à un double titre. D’une part, elle consacre expressément l’existence d’une limitation « anormale » du droit d’accès des usagers, ce qui caractérise une rupture de l’obligation de continuité du service public. D’autre part, elle rattache cette défaillance non pas seulement à une violation des règles de fonctionnement interne de l’administration mais à une atteinte aux droits substantiels que la loi reconnaît aux étrangers.
La jurisprudence administrative antérieure avait déjà eu l’occasion de sanctionner des défaillances analogues dans d’autres secteurs de l’action administrative. Le Conseil d’État avait ainsi jugé, s’agissant de l’obligation de relogement des demandeurs reconnus prioritaires par la commission de médiation, que « la carence fautive de l’État dans la mise en œuvre des dispositions législatives relatives au droit au logement opposable » justifiait le prononcé d’injonctions assorties d’astreintes (CE, 5e ch., 13 juin 2023, n° 468156). La transposition de ce raisonnement au champ du droit des étrangers, par l’arrêt d’assemblée du 5 mai 2026, constitue une avancée jurisprudentielle significative, le Conseil d’État admettant que la défaillance de l’ANEF atteint un degré de gravité tel qu’elle justifie l’exercice par le juge administratif de son plein office d’injonction.
Il est significatif que le Conseil d’État ait statué en formation d’assemblée, formation la plus solennelle de la juridiction administrative suprême, ce qui confère à sa décision une autorité particulière. Cette formation n’est en effet réunie que pour les affaires présentant une importance exceptionnelle pour la jurisprudence ou pour le fonctionnement du service public de la justice administrative. Le choix de cette formation indique la volonté du Conseil d’État de poser un principe structurant pour l’ensemble du contentieux administratif des étrangers.
La cour administrative d’appel de Paris a également contribué à cette construction jurisprudentielle en jugeant que le préfet ne saurait opposer à un demandeur l’impossibilité d’enregistrer sa demande dès lors que celui-ci « a accompli toutes les diligences qui lui incombent » et s’est heurté « à l’impossibilité de recourir au téléservice pour des raisons tenant à la conception de cet outil ou à son mode de fonctionnement » (CAA Paris, 4e ch., 7 juin 2024, n° 23PA00554). Cette jurisprudence des juges du fond, validée par l’arrêt d’assemblée, consolide le droit des étrangers à un accès effectif au service public, en dépit des défaillances techniques de la plateforme.
II. L’injonction structurelle prononcée par le Conseil d’État : une réponse juridictionnelle inédite à la défaillance de l’administration
A. La portée de l’injonction : une obligation de résultat assortie d’un délai contraignant
L’article L. 911-1 du code de justice administrative dispose que, « lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution ». C’est sur ce fondement que le Conseil d’État a prononcé l’injonction faite à l’État de corriger les dysfonctionnements de l’ANEF dans un délai de six mois.
La décision du 5 mai 2026 ne se borne pas à constater l’illégalité de la situation. Elle impose à l’administration une obligation de faire dont le contenu est déterminé avec précision. Le Conseil d’État a en effet enjoint au ministre de l’intérieur de « prendre toute mesure de nature à remédier aux dysfonctionnements qui affectent le service et qui sont de nature à limiter de façon anormale le droit d’accès des usagers ou à compromettre l’exercice par ces derniers des droits qui leur sont reconnus par la loi » (CE, Assemblée, 5 mai 2026, n° 502860, Lebon, dispositif).
Cette injonction se distingue des injonctions traditionnelles prononcées en contentieux des étrangers, qui se limitent généralement à enjoindre au préfet de réexaminer une demande ou de délivrer un titre de séjour. Elle présente un caractère structurel en ce qu’elle vise non pas une situation individuelle mais l’organisation même du service public. Le Conseil d’État a d’ailleurs précisé, par une décision du 4 février 2025, que l’injonction prononcée sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative peut avoir pour objet d’imposer à l’administration l’édiction de mesures réglementaires lorsque la décision juridictionnelle l’implique nécessairement (CE, 1re-4e ch. réunies, 4 février 2025, n° 490590).
La fixation d’un délai de six mois n’est pas anodine. Ce délai, qui court à compter de la notification de la décision et expire le 5 novembre 2026, constitue une injonction de moyen terme qui tient compte de l’ampleur des mesures à mettre en œuvre tout en refusant à l’administration la possibilité de différer indéfiniment l’exécution. La juridiction a manifestement entendu trouver un équilibre entre la nécessité d’une action rapide et le réalisme des contraintes techniques et budgétaires pesant sur l’administration.
La cour administrative d’appel de Lyon a, dans une approche complémentaire, jugé que le préfet du Rhône devait « compléter la rubrique Votre demande concerne* (cocher un seul choix) par l’énumération de tous les titres exemptés de demande dématérialisée ou par une rubrique réservée à tout autre titre exempté de l’obligation de dématérialisation » (CAA Lyon, 4e ch., 20 juin 2024, n° 23LY03447). Cette injonction plus modeste illustre la diversité des outils dont dispose le juge administratif pour contraindre l’administration à adapter ses procédures dématérialisées aux exigences de l’accès au droit.
B. Les perspectives d’exécution et le suivi juridictionnel de l’injonction
L’effectivité de l’injonction prononcée par l’arrêt d’assemblée du 5 mai 2026 dépend, pour une large part, des mécanismes de suivi et d’exécution dont le juge administratif dispose. L’article L. 911-3 du code de justice administrative prévoit que « la juridiction peut assortir, dans la même décision, l’injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d’une astreinte qu’elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d’effet ». Si la décision du 5 mai 2026 n’a pas assorti l’injonction d’une astreinte immédiate, la possibilité d’une liquidation ultérieure demeure ouverte en cas d’inexécution.
La jurisprudence du Conseil d’État en matière de droit au logement opposable offre un précédent éclairant. Dans une décision du 13 juin 2023, le Conseil d’État a rappelé que le juge administratif « liquide l’astreinte en tenant compte de la période pendant laquelle, postérieurement à l’expiration du délai imparti par le jugement, l’injonction est demeurée inexécutée par le fait de l’administration. Il peut, eu égard aux circonstances de l’espèce, modérer le montant dû par l’État » (CE, 5e ch., 13 juin 2023, n° 468156). Ce mécanisme, bien qu’il ne soit pas pour l’heure actionné dans le contentieux de l’ANEF, constitue une perspective crédible si l’administration ne démontrait pas, à l’expiration du délai de six mois, avoir pris les mesures nécessaires.
Il convient également de relever que la décision du 5 mai 2026 s’inscrit dans un contexte jurisprudentiel plus large de renforcement du contrôle du juge administratif sur la dématérialisation des procédures. La cour administrative d’appel de Nancy a ainsi jugé, dès 2022, que « les préfets ne détiennent pas de leurs pouvoirs d’organisation de leurs services la compétence pour rendre l’emploi de téléservices obligatoire pour le traitement des demandes de titres de séjour » (CAA Nancy, 4e ch., 29 novembre 2022, n° 22NC01033), confirmant que seule une habilitation législative ou réglementaire peut fonder une telle obligation.
La cour administrative d’appel de Paris a également précisé, par une décision du 11 décembre 2023, que « les demandes d’admission au séjour doivent en principe être nécessairement effectuées en préfecture ou en sous-préfecture, sauf si le préfet de département a prescrit que les demandes tendant à la délivrance de certaines catégories de titres de séjour lui soient adressées par voie postale » (CAA Paris, 8e ch., 11 décembre 2023, n° 23PA01506), rappelant ainsi la subsidiarité du téléservice par rapport aux modalités traditionnelles de saisine de l’administration.
Enfin, la cour administrative d’appel de Lyon a récemment confirmé, dans un arrêt du 22 avril 2026, que le rejet d’une demande de titre de séjour fondé sur l’absence de dépôt par le téléservice ne saurait être opposé à un étranger qui « a effectué sa demande de titre de séjour par voie postale sans que la préfète ait prévu une telle possibilité » et qui « aurait été contraint par la difficulté d’utiliser le téléservice » (CAA Lyon, 2e ch., 22 avril 2026, n° 26LY00071). Cette décision, rendue quelques semaines seulement avant l’arrêt d’assemblée, confirme la vitalité du contrôle juridictionnel sur les conséquences individuelles de la défaillance collective de l’ANEF.
Le suivi de l’exécution de l’injonction du 5 mai 2026 pourra également s’appuyer sur les procédures de référés, et notamment le référé-liberté prévu par l’article L. 521-2 du code de justice administrative, qui permet au juge des référés d’ordonner « toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale » à laquelle une personne morale de droit public aurait porté « une atteinte grave et manifestement illégale ». L’accès au service public de l’accueil des étrangers, en ce qu’il conditionne l’exercice du droit au séjour et du droit au recours effectif, pourrait être regardé comme participant des libertés fondamentales au sens de cette disposition.
Conclusion
L’arrêt d’assemblée du Conseil d’État du 5 mai 2026 constitue une décision structurante pour le contentieux administratif des étrangers. En reconnaissant que les dysfonctionnements de la plateforme ANEF présentent un caractère systémique de nature à compromettre l’exercice effectif des droits reconnus par la loi, le juge administratif franchit un cap dans l’exercice de son office. Il ne se contente plus d’annuler des décisions individuelles préfectorales mais adresse à l’administration une injonction de portée générale, destinée à rétablir les conditions d’un accès normal au service public.
Cette décision s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence de section du 3 juin 2022, dont elle constitue le prolongement et le renforcement. Elle impose à l’État, dans le délai de six mois expirant le 5 novembre 2026, de prendre les mesures nécessaires pour corriger des dysfonctionnements qui affectent des centaines de milliers de demandeurs. L’effectivité de cette injonction dépendra, pour une large part, de la vigilance des associations et des praticiens du droit des étrangers, qui seront en première ligne pour signaler les éventuelles carences persistantes et, le cas échéant, saisir à nouveau le juge administratif, y compris sur le fondement des procédures d’urgence.
Pour les étrangers confrontés aux dysfonctionnements de l’ANEF, le cabinet Kohen Avocats intervient tant en conseil qu’en contentieux pour faire valoir leurs droits. La persistance des difficultés d’accès au téléservice constitue un moyen de légalité pouvant être utilement invoqué à l’appui d’un recours contre une décision de refus de séjour. La démonstration de l’impossibilité de déposer sa demande en ligne, malgré les diligences accomplies, permet en effet d’obtenir du juge administratif qu’il enjoigne au préfet de procéder à l’enregistrement de la demande par une autre voie.
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