Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 22 novembre 2012, a été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur plusieurs articles du code de l’environnement. Des associations requérantes contestaient notamment l’article L. 120-1 relatif à la participation du public et les articles L. 581-9, L. 581-14-2 et L. 581-18 sur la publicité extérieure. La question centrale était de savoir si ces dispositions méconnaissaient les articles 1er, 3 et 7 de la Charte de l’environnement, la liberté d’entreprendre et la liberté d’expression. Le juge constitutionnel a déclaré l’article L. 120-1 contraire à la Constitution tout en validant les autres dispositions sous réserve.
I. La censure partielle du dispositif de participation du public
A. L’inconstitutionnalité d’une limitation trop restrictive du champ d’application
Le Conseil constitutionnel a censuré l’article L. 120-1 du code de l’environnement pour avoir privé de garanties légales l’exigence constitutionnelle de participation du public. Il a considéré que le législateur avait limité cette participation aux seules décisions réglementaires de l’État et de ses établissements publics. Or, «aucune autre disposition législative générale n’assure, en l’absence de dispositions particulières, la mise en oeuvre de ce principe à l’égard de leurs décisions non réglementaires» (considérant 17). Le juge a ainsi relevé une lacune législative caractérisée par l’absence de mécanisme applicable aux décisions individuelles ayant une incidence directe et significative sur l’environnement. Cette censure revêt une importance majeure car elle impose au législateur d’étendre le principe de participation à toutes les décisions publiques concernées. La portée de cette décision est de garantir une effectivité renforcée du droit constitutionnel à la participation environnementale.
B. Le report différé de l’abrogation pour préserver la sécurité juridique
Le Conseil constitutionnel a usé de son pouvoir de modulation dans le temps en reportant au 1er septembre 2013 la date d’abrogation de l’article L. 120-1. Cette décision, fondée sur l’article 62 de la Constitution, vise à «permettre au législateur de remédier à l’inconstitutionnalité constatée» (considérant 34). La valeur de cette solution est pragmatique car elle évite un vide juridique immédiat qui paralyserait l’adoption de nombreuses décisions administratives. La portée de ce report est double : il préserve la continuité de l’action publique tout en fixant une échéance impérative pour le Parlement. Le juge a également précisé que les décisions prises avant cette date ne pourront être contestées sur le seul fondement de cette inconstitutionnalité.
II. La validation des dispositions relatives à la publicité extérieure
A. L’absence d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre
Le Conseil constitutionnel a jugé que le régime d’autorisation institué par les deuxième et troisième alinéas de l’article L. 581-9 était conforme à la liberté d’entreprendre. Il a relevé que le législateur avait poursuivi un objectif d’intérêt général de «protection du cadre de vie contre les atteintes susceptibles de résulter de dispositifs de publicité extérieure» (considérant 27). Les limitations apportées à cette liberté sont justifiées et proportionnées car elles s’accompagnent de prescriptions précises fixées par décret. La valeur de cette solution est de rappeler que le juge constitutionnel ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation comparable à celui du Parlement. La portée de cette décision est de conforter la marge de manœuvre du législateur dans la conciliation entre liberté économique et protection de l’environnement.
B. La réserve d’interprétation protectrice de la liberté d’expression
Le Conseil constitutionnel a assorti la validation des dispositions litigieuses d’une réserve d’interprétation essentielle concernant la liberté d’expression. Il a précisé que ces dispositions «n’ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de conférer à l’autorité administrative le pouvoir d’exercer un contrôle préalable sur le contenu des messages publicitaires» (considérant 31). Cette réserve garantit que le régime d’autorisation ne peut servir à censurer le fond des opinions exprimées par la publicité. La valeur de cette réserve est normative car elle conditionne la constitutionnalité des textes examinés. Sa portée est de préserver le cœur de la liberté de communication des pensées et des opinions protégée par l’article 11 de la Déclaration de 1789.
