L’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Paris le 15 décembre 2023 — il s’agit en réalité d’un arrêt rendu sur appel d’un jugement du tribunal administratif de Paris du 15 décembre 2023, dont la date précise figurera au dossier de la juridiction d’appel — porte sur le régime indemnitaire applicable à un agent contractuel de droit public à la suite d’un licenciement consécutif à la suppression de son poste. Il offre à la juridiction d’appel l’occasion de préciser les conditions d’attribution de l’indemnité compensatrice de congés annuels non pris et de l’allocation d’aide au retour à l’emploi due par un employeur public en auto-assurance.
Un agent avait été engagé en qualité de chauffeur par un contrat à durée indéterminée conclu en 1993. À la suite de la suppression de son poste, il avait été licencié en 2002 par une décision annulée par le tribunal administratif de Paris le 30 mai 2007, jugement confirmé en appel le 18 mars 2009. À la suite d’une demande d’exécution, la cour administrative d’appel de Paris, par un arrêt du 24 octobre 2018, a enjoint à l’établissement public de régulariser la situation juridique de l’intéressé. La réintégration juridique est intervenue le 25 janvier 2019, l’agent étant maintenu en surnombre à compter du 4 février 2019, puis à nouveau licencié le 15 avril 2019 en raison de la suppression de son poste depuis 2002. Une proposition de reclassement, brièvement acceptée, a été abandonnée le 21 juin 2019, date à laquelle le licenciement est devenu effectif.
L’agent a saisi le tribunal administratif de Paris d’une demande tendant, d’une part, à l’annulation de la décision implicite refusant la délivrance d’un certificat de travail et d’une attestation destinée à l’organisme de placement et, d’autre part, à la condamnation de l’employeur public au paiement de la somme globale de 52 725,85 euros au titre de diverses indemnités. Par un jugement du 15 décembre 2023, le tribunal administratif a annulé la décision implicite, enjoint sous astreinte la délivrance des documents demandés et condamné l’employeur public au paiement de la somme sollicitée. L’employeur a relevé appel de ce jugement en tant qu’il l’avait condamné au versement de 937,10 euros au titre des congés payés non pris et de 35 158,15 euros au titre de l’allocation d’aide au retour à l’emploi. Il soutenait que l’indemnité de congés n’était pas due, l’agent ayant été rémunéré neuf jours supplémentaires en juin 2019, et que l’allocation n’était pas due, l’intéressé n’ayant jamais sollicité son inscription comme demandeur d’emploi.
Deux questions de droit se posaient ainsi à la juridiction d’appel. L’agent dont le contrat a pris fin sans qu’il ait formulé de demande de congés peut-il prétendre à l’indemnité compensatrice prévue par l’article 10 du décret du 17 janvier 1986 lorsque la brièveté du maintien en service rend matériellement impossible la prise effective des congés acquis ? Par ailleurs, l’absence d’inscription comme demandeur d’emploi et de démarches actives de recherche d’emploi font-elles obstacle à l’ouverture du droit à l’allocation d’aide au retour à l’emploi versée par l’employeur public, ou ces exigences ne concernent-elles que le maintien de ce droit ?
La cour administrative d’appel de Paris confirme le jugement entrepris. Elle juge que l’impossibilité matérielle pour l’agent de présenter une demande de congés, eu égard aux conditions de sa réintégration en surnombre puis de son bref reclassement, suffit à caractériser le fait du service ouvrant droit à l’indemnité compensatrice, sans que la rémunération indûment versée pour une autre cause puisse opérer compensation. Elle juge également que la condition tenant à l’accomplissement d’actes positifs et répétés de recherche d’emploi ne conditionne pas l’ouverture du droit à l’allocation mais seulement son maintien, de sorte que l’absence d’inscription préalable ne fait pas obstacle à la condamnation de l’employeur public.
I. La consolidation du droit à l’indemnité compensatrice de congés annuels non pris
A. Le fait du service caractérisé par l’impossibilité matérielle de prendre les congés
Le droit à congés des agents contractuels de l’État est défini par l’article 10 du décret du 17 janvier 1986, dont les dispositions reprennent fidèlement la logique du droit applicable aux fonctionnaires titulaires en vertu du décret du 26 octobre 1984. La perte de ce droit, à l’issue de la relation de travail, est compensée par une indemnité lorsque l’agent n’a pu bénéficier de ses congés du fait de l’administration. Le texte subordonne donc l’octroi de l’indemnité à un comportement imputable à l’employeur public.
Dans l’espèce commentée, l’employeur soutenait n’avoir opposé aucun refus à une demande de congés, ce dont il déduisait que l’indemnité n’était pas due. Le raisonnement est apparemment cohérent avec la lettre du texte, qui paraît exiger un refus de l’administration. La cour administrative d’appel de Paris écarte cependant cette lecture étroite. Elle relève que l’agent, réintégré en surnombre depuis le 4 février 2019 puis licencié le 15 avril 2019, n’a occupé son poste de reclassement que du 17 au 21 juin 2019. Elle en déduit qu’il n’aurait pas été en mesure de présenter une demande de congés.
La motivation retient une lecture finaliste de la condition tenant au fait de l’administration. L’imputabilité à l’employeur ne se réduit pas au refus exprès opposé à une demande. Elle inclut toute configuration dans laquelle l’organisation du service, la brièveté de l’emploi ou les modalités de la réintégration ont rendu illusoire la formulation même d’une telle demande. Cette approche prolonge la jurisprudence administrative qui, sous l’influence du droit de l’Union européenne, tend à protéger l’effectivité du droit aux congés annuels, considéré comme un principe essentiel du droit social.
B. Le refus d’opérer compensation entre l’indemnité due et un versement indu
L’employeur public faisait valoir que neuf jours de rémunération avaient été versés à l’agent au cours du mois de juin 2019, soit l’exacte contrepartie financière des neuf jours de congés revendiqués. Il invitait ainsi la juridiction à neutraliser économiquement l’indemnité au motif que l’intéressé n’avait subi aucun préjudice patrimonial.
La cour administrative d’appel de Paris rejette cet argument en deux temps. Elle constate, d’abord, que la somme indûment versée n’est pas de même nature que l’indemnité compensatrice, dont l’objet est de réparer la perte d’un droit à congé légalement acquis. Elle rappelle, ensuite, qu’il appartient à toute personne publique de procéder, le cas échéant, à la répétition de sommes qu’elle estime indûment versées à l’un de ses agents.
Ce refus de compensation se justifie par la nature différente des deux créances en présence. La rémunération versée à tort relève d’un indu de salaire dont le régime est gouverné par l’article 1302 du code civil et par la jurisprudence administrative sur la répétition de l’indu public. L’indemnité compensatrice, en revanche, présente un caractère réparateur attaché à la cessation de la relation de travail. La solution évite, en outre, qu’une erreur de gestion comptable de l’employeur produise un effet libératoire à l’égard d’une dette légale distincte. Elle préserve ainsi la rigueur de la séparation entre les ordres de créance et l’autonomie des qualifications juridiques.
II. La dissociation entre l’ouverture et le maintien du droit à l’allocation d’aide au retour à l’emploi
A. La condition d’inscription envisagée comme condition de maintien et non d’ouverture du droit
L’employeur public, en sa qualité d’établissement public administratif, supporte la charge et la gestion de l’allocation d’assurance en vertu de l’article L. 5424-2 du code du travail. Il opposait à son ancien agent l’absence d’inscription comme demandeur d’emploi et l’absence de démarches actives de recherche, en se prévalant des articles L. 5421-3 et L. 5411-6 du même code ainsi que de la convention du 14 avril 2017 relative à l’assurance chômage. Selon cette argumentation, les exigences relatives à l’inscription et à la recherche effective constitueraient des conditions cumulatives d’ouverture du droit.
La cour administrative d’appel de Paris opère une distinction décisive. Elle considère que l’existence d’actes positifs et répétés accomplis en vue de retrouver un emploi est une condition au maintien de l’allocation, et non à son ouverture. La motivation retient ainsi une lecture chronologique du droit à l’allocation, séparant l’éligibilité initiale, attachée à la perte involontaire d’emploi et à la durée d’affiliation, du contrôle ultérieur de la situation du bénéficiaire.
Cette distinction repose sur une interprétation systémique des textes. L’article 1er du règlement général annexé à la convention du 14 avril 2017 conditionne l’allocation à la qualité de salarié involontairement privé d’emploi et au respect de conditions d’affiliation, d’âge, d’aptitude, de chômage, d’inscription et de recherche. Les articles L. 5411-6 et R. 5426-3 du code du travail organisent un mécanisme d’exclusion temporaire ou définitive du revenu de remplacement lorsque le bénéficiaire ne justifie plus d’actes positifs de recherche. Cette architecture suggère que l’inscription et la recherche d’emploi gouvernent le service de l’allocation, non son ouverture, laquelle découle de la rupture involontaire du contrat.
B. Les conséquences attachées à cette dissociation pour l’employeur public en auto-assurance
La solution emporte des conséquences notables pour les employeurs publics qui assurent eux-mêmes la charge et la gestion de l’allocation. Elle leur interdit de subordonner le versement de l’allocation à la production préalable d’un justificatif d’inscription comme demandeur d’emploi. Elle leur impose, en présence d’un licenciement involontaire et d’une durée d’affiliation suffisante, d’instruire la demande indemnitaire sur le seul terrain du droit à allocation, en réservant le contrôle des actes positifs au stade du maintien du service de la prestation.
Cette solution mérite l’approbation. Elle garantit l’effectivité du droit au revenu de remplacement pour les agents publics dont la situation administrative a été longuement régularisée. L’agent licencié au terme d’un litige de plus de quinze ans ne saurait être privé du bénéfice de l’allocation au motif qu’il n’aurait pas accompli, postérieurement à un licenciement initial annulé, des démarches dont l’utilité même pouvait paraître incertaine. La cour administrative d’appel de Paris adapte ainsi la règle de droit à la singularité d’un parcours marqué par des décisions successives de licenciement, d’annulation et de réintégration.
La portée de l’arrêt dépasse l’espèce. Elle pose une grille de lecture cohérente pour l’ensemble des situations dans lesquelles un employeur public en auto-assurance est confronté à une demande d’allocation présentée par un agent dont la situation administrative a été tardivement régularisée. Elle invite, en outre, à reconsidérer la pratique consistant à exiger systématiquement l’inscription préalable comme condition de l’examen de la demande. La solution sera utilement mobilisée dans les contentieux portant sur la régularisation rétroactive de la situation d’agents publics, dont les implications sociales et patrimoniales demeurent considérables.
Fondements juridiques
Article L. 5411-6 du Code du travail En vigueur
I.-Au vu du diagnostic global réalisé en application de l’article L. 5411-5-2, la personne mentionnée à l’article L. 5411-1 élabore et signe, avec l’organisme référent vers lequel elle a été orientée et dans un délai fixé par décret, un contrat d’engagement qui est ensuite périodiquement actualisé dans les mêmes formes.
II.-Le contrat d’engagement définit :
1° Les engagements de l’organisme référent, notamment les actions mises en œuvre en matière d’accompagnement personnalisé de la personne mentionnée à l’article L. 5411-1 et, le cas échéant, de formation et de levée des freins périphériques à l’emploi. Ces engagements comportent la désignation d’un référent unique en son sein, chargé de l’accompagnement de la personne mentionnée au même article L. 5411-1 pendant la durée du contrat ;
2° Les engagements de la personne mentionnée audit article L. 5411-1, parmi lesquels son assiduité et sa participation active aux actions prévues par le plan mentionné au 3° du présent II ;
3° Un plan d’action, précisant les objectifs d’insertion sociale et professionnelle et, en fonction de la situation du demandeur d’emploi, le niveau d’intensité de l’accompagnement requis auquel correspond une durée hebdomadaire d’activité du demandeur d’emploi d’au moins quinze heures. Il comporte notamment des actions de formation, d’accompagnement et d’appui.
La durée hebdomadaire minimale mentionnée au même 3° peut être minorée, sans pouvoir être nulle, pour des raisons liées à la situation individuelle de l’intéressé et au vu du diagnostic global réalisé en application de l’article L. 5411-5-2.
A leur demande, les personnes rencontrant des difficultés particulières et avérées en raison de leur état de santé, de leur handicap, de leur invalidité ou de leur situation de parent isolé sans solution de garde pour un enfant de moins de douze ans peuvent disposer d’un plan d’action sans durée hebdomadaire d’activité.
Le contrat d’engagement, élaboré en fonction des besoins du demandeur d’emploi, tient compte notamment de sa formation, de ses qualifications, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles et extraprofessionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation locale du marché du travail.
Le contrat d’engagement précise les droits du demandeur d’emploi ainsi que les voies et les délais de recours contre les sanctions susceptibles d’être prononcées en cas de non-respect de ses stipulations.
III.-Le cas échéant, il est tenu compte, lors de l’élaboration du contrat d’engagement, des actions ou des parcours d’accompagnement dont le demandeur d’emploi bénéficie et qui sont mis en œuvre par d’autres organismes que l’organisme référent mentionné au IV de l’article L. 5411-5-1, notamment dans le cadre d’un parcours d’insertion par l’activité économique défini à l’article L. 5132-3.
Article 1302 du Code civil En vigueur
Tout paiement suppose une dette ; ce qui a été reçu sans être dû est sujet à restitution.
La restitution n’est pas admise à l’égard des obligations naturelles qui ont été volontairement acquittées.
Article L. 5424-2 du Code du travail En vigueur
Les employeurs mentionnés à l’article L. 5424-1 assurent la charge et la gestion de l’allocation d’assurance. Ceux-ci peuvent, par convention conclue avec l’opérateur France Travail, pour le compte de l’organisme mentionné à l’article L. 5427-1, lui confier cette gestion.
Toutefois, peuvent adhérer au régime d’assurance :
1° Les employeurs mentionnés au 2° de l’article L. 5424-1 ;
2° Par une option irrévocable, les employeurs mentionnés aux 3°, 4°, 4° bis, 6° et 7° de ce même article ;
3° Pour leurs agents non titulaires, les établissements publics d’enseignement supérieur et les établissements publics à caractère scientifique et technologique ;
4° Pour les assistants d’éducation, les établissements d’enseignement mentionnés à l’article L. 916-1 du code de l’éducation.
Les entreprises de la branche professionnelle des industries électriques et gazières soumises au statut national du personnel des industries électriques et gazières, adhérentes, avant leur assujettissement au statut national, au régime d’assurance chômage prévu par les articles L. 5422-1 et suivants, ainsi que les entreprises en création sont considérées comme ayant exercé leur option irrévocable mentionnée au 2°.
