La réduction générale dégressive unique (RGDU) de 2026 à l’épreuve du contentieux URSSAF : qualification juridique des heures, charge de la preuve et office du juge

Entrée en vigueur le 1er janvier 2026, la réduction générale dégressive unique, dite RGDU, opère la fusion de l’ancienne réduction Fillon, du bandeau maladie et du bandeau allocations familiales en un dispositif unique de réduction des cotisations patronales. L’architecture normative en est posée à l’article L. 241-13 du Code de la sécurité sociale et son décret d’application codifié à l’article D. 241-7 du même code. Présentée comme une mesure de simplification, la RGDU soulève néanmoins d’ores et déjà un contentieux nourri devant les juridictions du contrôle de la protection sociale, dont les premiers arrêts et jugements dessinent les lignes de fracture entre la pratique administrative de l’URSSAF et les droits des cotisants.

Ce contentieux émergent se déploie sur deux axes principaux. D’une part, la qualification juridique des heures prises en compte dans la formule de calcul du coefficient réducteur oppose l’URSSAF aux employeurs dans un débat technique dont les enjeux financiers sont considérables, le montant des redressements contestés pouvant atteindre plusieurs centaines de milliers d’euros. D’autre part, la charge de la preuve de l’éligibilité au dispositif, qu’il s’agisse de la démonstration du statut de l’employeur ou de l’effectivité des heures travaillées, cristallise une jurisprudence protectrice des droits de la défense qui ne cède en rien aux impératifs de recouvrement. L’étude de ces décisions, rendues entre 2025 et 2026, permet de cartographier les risques contentieux attachés à la RGDU et d’identifier les leviers procéduraux à la disposition du cotisant qui entend contester un redressement.

I. L’architecture contentieuse de la RGDU : cadre normatif et charge de la preuve

A. Le cadre normatif : de la réduction Fillon à la RGDU 2026

La RGDU trouve son fondement légal à l’article L. 241-13 du Code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Le texte prévoit que font l’objet d’une réduction dégressive les cotisations à la charge de l’employeur dues au titre des assurances sociales et des allocations familiales, des accidents du travail et des maladies professionnelles, dans la limite d’un taux fixé par arrêté, ainsi que les cotisations de retraite complémentaire légalement obligatoires et la contribution d’assurance chômage. Le champ des cotisations concernées est donc notablement élargi par rapport au dispositif antérieur.

L’article D. 241-7 du même code fixe la formule de calcul du coefficient réducteur. Celle-ci repose sur le rapport entre le SMIC calculé pour un an et la rémunération annuelle brute du salarié, multiplié par un coefficient T dont les paramètres Tmin et Tdelta varient selon que l’employeur est redevable ou non de la contribution FNAL au taux majoré. La formule, d’apparence mathématique, a immédiatement donné lieu à des contestations contentieuses sur les éléments à intégrer au numérateur et au dénominateur, en particulier s’agissant de la qualification des heures travaillées.

Sur le plan procédural, la mise en œuvre du contrôle de la RGDU obéit aux règles générales du contrôle comptable d’assiette sociale codifiées à l’article R. 243-59 du Code de la sécurité sociale, dont la violation peut entraîner la nullité du redressement sans examen au fond. Il en va notamment de l’obligation, pour l’inspecteur du recouvrement, de communiquer au cotisant une lettre d’observations datée et signée mentionnant l’objet du contrôle, la période vérifiée, les documents consultés, la liste et le mode de calcul des redressements envisagés, ainsi que le délai imparti pour formuler des observations en réponse.

Par ailleurs, la RGDU opère une distinction fondamentale entre les employeurs éligibles et ceux qui en sont exclus. Aux termes de l’article L. 241-13 II, la réduction s’applique aux salariés pour lesquels l’employeur est soumis à l’obligation d’assurance chômage prévue à l’article L. 5422-13 du Code du travail, à l’exception des particuliers employeurs. Sont également éligibles, en vertu de l’article L. 5424-1 du même code, les salariés des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) des collectivités territoriales, à la condition expresse que l’employeur ait opté de manière irrévocable pour l’affiliation au régime d’assurance chômage.

Sur ce point, la cour d’appel de Metz, dans un arrêt du 28 mai 2026 (n° 25/00400), a jugé que la possibilité de bénéficier de la réduction générale sur les bas salaires prévue par l’article L. 241-13 du Code de la sécurité sociale est soumise, pour un établissement public industriel et commercial, au choix d’une option irrévocable d’affiliation à l’assurance chômage (CA Metz, 28 mai 2026, n° 25/00400). L’arrêt précise que l’employeur qui ne justifie pas avoir opté pour une affiliation à l’assurance chômage, susceptible d’être qualifiée d’irrévocable, ne démontre pas se trouver dans les conditions lui permettant de bénéficier de la réduction générale sur les bas salaires et ne démontre donc ni l’existence d’un indu à son profit, ni une atteinte au respect de ses biens.

La qualification juridique de l’organisme employeur constitue ainsi un préalable déterminant. La cour d’appel de Montpellier, le 5 février 2026 (n° 21/07284), a rappelé que la qualification d’EPIC suppose la réunion de trois critères cumulatifs dégagés par la jurisprudence du Tribunal des conflits : l’objet du service, les modalités de fonctionnement et l’origine des ressources (CA Montpellier, 5 fév. 2026, n° 21/07284). L’arrêt ajoute que « le défaut de l’un d’entre eux permet d’écarter cette qualification sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur les deux autres critères » et rappelle la présomption d’administrativité du service public, qu’il incombe à l’établissement public de renverser.

B. La charge de la preuve dans le contentieux du calcul

Le contentieux de la RGDU se caractérise par une double asymétrie probatoire. L’URSSAF, qui émet la lettre d’observations puis la mise en demeure, supporte la charge de la preuve du bien-fondé du redressement. Pour autant, le cotisant n’est pas dispensé de collaborer à la manifestation de la vérité, en particulier lorsqu’il conteste les modalités de calcul retenues par l’inspecteur du recouvrement.

Le tribunal judiciaire d’Amiens, dans un jugement particulièrement éclairant du 15 juin 2026 (n° 24/00380), a eu à connaître d’un redressement portant sur la réduction générale des cotisations, à hauteur de 26.626 euros. Le litige portait sur l’intégration des heures dites « normales » au numérateur de la formule de calcul. La société cotisante soutenait que ces heures, correspondant à des heures non majorées mais réalisées au-delà de l’horaire contractuel, devaient être traitées comme des heures complémentaires aux fins du calcul du coefficient réducteur. L’URSSAF objectait que ces heures ne s’analysaient ni en heures complémentaires ni en heures supplémentaires au sens des articles L. 3123-8 et suivants du Code du travail. Le tribunal a jugé que « par définition, les heures complémentaires sont les heures qui sont réalisées au-delà de la durée de travail prévue au contrat » et qu’« une heure de travail ne peut pas, sans contradiction, être à la fois normale, comme ne portant pas la durée de travail au-delà de la durée contractuelle, et complémentaire ». Cette décision pose le principe que la charge de la preuve du caractère complémentaire des heures incombe à l’employeur, qui ne saurait requalifier unilatéralement des heures ordinaires en heures complémentaires au seul motif qu’elles s’inscrivent dans un mois comportant des absences (TJ Amiens, 15 juin 2026, n° 24/00380).

Le tribunal ajoute, sur les heures complémentaires majorées invoquées par la société, que le cotisant « ne justifie toutefois pas des coefficients calculés par l’URSSAF puisque ses pièces 6 bis, 7 bis, 8 bis et 9 bis sont parfaitement illisibles ». À défaut de preuve, le moyen est rejeté. Il en résulte que le cotisant qui entend contester un redressement portant sur le calcul de la réduction générale doit produire des justificatifs exploitables, à défaut de quoi sa contestation est vouée à l’échec, indépendamment du bien-fondé théorique de son argumentation.

La cour d’appel de Rennes, dans un arrêt du 5 février 2025 (n° 21/07425), a eu l’occasion de préciser que l’absence par l’inspecteur du recouvrement de communication de la liste complète des documents consultés ne vicie pas nécessairement la procédure, dès lors que la lettre d’observations permet au cotisant d’avoir connaissance de la nature, de la cause et de l’étendue de l’obligation. Elle rappelle que « l’article R. 243-59 du Code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au moment du contrôle, dispose qu’à l’issue du contrôle, les inspecteurs du recouvrement communiquent à l’employeur ou au travailleur indépendant un document daté et signé par eux mentionnant l’objet du contrôle, la période vérifiée, les documents consultés, la liste et le mode de calcul des redressements envisagés et le délai pour faire valoir ses observations » (CA Rennes, 5 fév. 2025, n° 21/07425). La charge qui pèse sur l’URSSAF au stade de la lettre d’observations n’est donc pas une obligation de résultat mais une obligation de moyens, que le juge apprécie in concreto.

II. L’office du juge face aux contentieux de la RGDU

A. La qualification des heures et l’éligibilité au dispositif

Le juge du contentieux de la protection sociale, saisi d’une contestation portant sur le calcul de la RGDU, exerce un contrôle qui dépasse la simple vérification arithmétique pour s’étendre à la qualification juridique des éléments de rémunération pris en compte dans la formule. Deux types de contentieux émergent de manière récurrente dans la jurisprudence récente.

Le premier porte sur la définition des heures à intégrer au numérateur de la formule. La question préjudicielle soulevée par le tribunal judiciaire d’Amiens dans l’affaire précitée du 15 juin 2026 illustre la complexité de l’articulation entre le texte législatif et le décret d’application. La société GERMA soutenait que l’article D. 241-7 II du Code de la sécurité sociale n’était pas conforme à l’article L. 241-13, en ce que le texte réglementaire opérerait une distinction entre les heures supplémentaires ou complémentaires selon qu’elles font l’objet d’une majoration ou non. Le tribunal a écarté la question préjudicielle au motif qu’il ne résulte pas de l’article D. 241-7 que « l’intégration des heures supplémentaires ou complémentaires à la formule de calcul du coefficient réducteur dépende du fait que ces heures soient ou non majorées, mais uniquement de leur définition légale », les notions d’heures supplémentaires et complémentaires étant définies « par référence respectivement à la durée légale de travail et à la durée contractuelle de travail ». Le juge affirme ainsi que la rémunération majorée est la conséquence de la qualification juridique de l’heure, non sa cause, et que le contentieux ne peut prospérer sur le terrain de l’exception d’illégalité du décret.

Le second contentieux émergent touche à l’éligibilité même au dispositif, spécialement pour les personnes morales de droit public. La cour d’appel de Montpellier a, dans son arrêt du 5 février 2026, jugé que c’est à l’établissement public qu’il incombe d’apporter les éléments probants suffisants pour se prévaloir de la qualité d’EPIC, la présomption d’administrativité du service public s’appliquant à défaut. En l’espèce, le syndicat requérant n’avait produit qu’une partie de ses comptes, s’abstenant de communiquer l’extrait de la section investissement, financée dans sa quasi-totalité par des redevances et des subventions publiques. La cour en a déduit qu’« il n’établit pas qu’il remplit le critère relatif au mode de financement du service public » et, le défaut d’un seul critère suffisant à écarter la qualification, a infirmé le jugement de première instance.

Dans le même sens, la cour d’appel de Metz, dans son arrêt du 28 mai 2026, a jugé que l’immatriculation au répertoire SIRENE sous le code d’établissement public administratif ne lie pas le juge judiciaire, l’article R. 123-231 du Code de commerce disposant qu’« aucun effet juridique ne s’attache à l’identification ou à la non-identification d’une personne inscrite au répertoire ». Il appartient au juge de rechercher lui-même la nature juridique de l’organisme au regard des critères jurisprudentiels dégagés par l’arrêt Union syndicale des industries aéronautiques du Conseil d’État du 16 novembre 1956. La cour ajoute, et ce point est essentiel pour la pratique, que « l’absence d’immatriculation au RCS d’un EPIC n’a pour conséquence que d’empêcher à l’établissement de se prévaloir, jusqu’à son immatriculation, de la qualité de commerçant tant à l’égard des tiers que des administrations publiques, ce qui n’a aucune incidence sur la qualité d’employeur de l’établissement au regard de son obligation de verser les cotisations et contributions à l’URSSAF ».

La Cour de cassation elle-même, dans un arrêt du 11 mai 2023 (pourvoi n° 21-22.981), a jugé que si les fonctionnaires territoriaux ont conservé leur qualité de fonctionnaire lors de la transformation d’un office public, ils sont soumis aux règles régissant la fonction qu’ils exercent par l’effet de leur détachement au sein du nouvel établissement, de sorte que leur rémunération est comprise dans l’assiette des contributions d’assurance chômage dues par l’EPIC. Cette jurisprudence, citée et appliquée par la cour d’appel de Montpellier, confirme que la nature d’EPIC autorise le bénéfice de la réduction générale pour l’ensemble du personnel, fonctionnaires compris.

B. La sanction des irrégularités et l’étendue du contrôle juridictionnel

Le contentieux de la RGDU ne se limite pas à la contestation du bien-fondé du redressement. Il embrasse également la régularité formelle de la procédure de contrôle, dont les vices peuvent entraîner l’annulation du redressement sans qu’il soit besoin d’examiner le fond.

Sur la régularité de la lettre d’observations, un article R. 243-59 du Code de la sécurité sociale, la cour d’appel de Rennes, dans son arrêt du 5 février 2025 (n° 21/07425), a procédé à une analyse exhaustive des moyens de nullité invoqués par la société cotisante. S’agissant de la liste des documents consultés, la cour rappelle que le texte n’impose pas que la liste figure de manière distincte au sein de la lettre d’observations, dès lors que les documents consultés sont mentionnés dans le corps de celle-ci. La nullité n’est encourue que si le cotisant établit que l’irrégularité lui a causé un grief, conformément au principe général de la procédure civile selon lequel la nullité pour vice de forme ne peut être prononcée qu’à charge pour celui qui l’invoque de prouver le grief que lui cause l’irrégularité.

La cour d’appel de Rennes a également précisé, dans ce même arrêt, que le rapport de contrôle établi par l’inspecteur du recouvrement à destination exclusive de l’URSSAF, qui constitue un document préparatoire interne, n’a pas à être communiqué au cotisant. Ce principe, constant dans la jurisprudence de la chambre sociale, trouve application y compris dans le contentieux de la RGDU.

Sur la prescription de l’action en remboursement, la cour d’appel de Rennes, statuant le 12 février 2025 (n° 19/06347), a rappelé que la demande de crédit au titre des réductions Fillon pour les années antérieures obéit à la prescription triennale de l’article L. 243-6 du Code de la sécurité sociale. L’arrêt précise qu’à la suite d’une demande de remboursement présentée par la société au titre des réductions Fillon par courrier du 23 octobre 2015 pour la période d’octobre 2012 à novembre 2014, l’URSSAF y avait fait droit mais uniquement sur l’année 2014, la période restant en litige portant sur les années 2012 et 2013 pour un montant de 594.880 euros. La cour confirme que l’action en répétition de l’indu ne peut prospérer pour une période antérieure de plus de trois ans à la date de la demande, principe qui s’applique désormais à la RGDU et qui constitue une limitation procédurale majeure pour les cotisants qui découvriraient a posteriori une application erronée du dispositif d’exonération (CA Rennes, 12 fév. 2025, n° 19/06347).

Enfin, le contrôle du juge s’étend à la méthode de reconstitution de l’assiette des cotisations retenue par l’URSSAF. Dès lors que l’inspecteur du recouvrement procède par évaluation forfaitaire, il lui incombe de justifier l’impossibilité d’une reconstitution à partir des éléments comptables du cotisant et d’exposer la méthode retenue de manière suffisamment précise pour permettre la discussion contradictoire. Le tribunal judiciaire d’Amiens, dans son jugement du 15 juin 2026, a d’ailleurs relevé que la société cotisante « ne critique pas les résultats proposés par l’URSSAF et ne propose pas de calcul alternatif », ce qui scelle le sort de sa contestation. Cette décision confirme que le juge du contentieux de la protection sociale attend du cotisant qu’il produise non seulement une critique argumentée, mais également un contre-chiffrage, à défaut de quoi le redressement est validé.

Le juge exerce par ailleurs un contrôle de proportionnalité sur les majorations de retard appliquées par l’URSSAF, question sensible sur laquelle un cabinet intervenant en contentieux social peut utilement éclairer le cotisant sur l’étendue de ses droits, dans le prolongement du mouvement jurisprudentiel initié par la chambre criminelle de la Cour de cassation, qui a posé que les majorations de redressement s’analysent en une punition au sens de la Convention européenne des droits de l’homme, ouvrant ainsi un contrôle de proportionnalité qui ne se limite pas à la seule vérification arithmétique du taux appliqué. Ce contrôle, transposable au contentieux de la RGDU, constitue un levier procédural dont la portée est appelée à s’étendre dans les prochaines années.

Conclusion

La RGDU, dispositif central de la réforme des allègements de cotisations patronales entrée en vigueur le 1er janvier 2026, génère un contentieux technique et volumineux dont la maîtrise requiert une connaissance précise de l’articulation entre la norme législative et le décret d’application, ainsi qu’une vigilance accrue sur la charge de la preuve. Le contrôle de la qualification des heures travaillées, de l’éligibilité de l’employeur et de la régularité de la procédure de vérification mobilise des compétences à l’intersection du droit de la sécurité sociale, du droit du travail et de la procédure civile. Les décisions rendues au premier semestre 2026 par les juridictions d’Amiens, de Metz, de Montpellier et de Rennes témoignent d’une ligne jurisprudentielle cohérente : le juge valide le redressement dès lors que l’URSSAF motive sa décision et que le cotisant ne produit pas de contre-éléments suffisamment probants. La qualification des heures complémentaires, l’éligibilité des employeurs publics et la régularité formelle de la procédure constituent les trois foyers contentieux autour desquels s’organise la défense des cotisants. L’évolution de cette jurisprudence, que les prochaines décisions de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation viendront éclairer, déterminera l’équilibre entre l’impératif de recouvrement et la protection des droits de la défense dans l’application de la RGDU.