La CDHR ou l’impôt minimal qui a manqué sa cible : analyse juridique d’un échec annoncé

Au milieu des bonnes rentrées fiscales de l’année 2025, un chiffre est passé presque inaperçu. Il est pourtant colossal : la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR), imaginée par Michel Barnier à l’automne 2024 comme un instrument de justice fiscale garantissant une imposition minimale de 20 % pour les contribuables les plus aisés, a rapporté 369 millions d’euros, soit cinq fois moins que la prévision initiale de 1,9 milliard d’euros. Comment la mesure fiscale la plus emblématique de la loi de finances pour 2025 a-t-elle pu connaître un tel échec ?

La réponse ne relève pas exclusivement de l’analyse économique ou budgétaire. Elle se trouve, pour une large part, dans la conception juridique même du dispositif. La CDHR, codifiée aux articles 224 à 227 du code général des impôts par l’article 3 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025, constitue une innovation fiscale majeure dans le système français : pour la première fois, le législateur a instauré un taux plancher d’imposition applicable à l’ensemble des revenus d’un foyer fiscal résident, en écartant les prélèvements sociaux du calcul comparatif, mais en retenant un revenu fiscal de référence « retraité » distinct du revenu fiscal de référence classique.

Cette contribution, reconduite pour une année supplémentaire par la loi de finances pour 2026, présente des fragilités juridiques que le présent article se propose d’analyser de manière systématique. La première partie examinera les défauts de conception technique du dispositif, qui expliquent pour partie le faible rendement constaté (I). La seconde partie confrontera le mécanisme de l’imposition minimale aux exigences constitutionnelles et conventionnelles qui encadrent le pouvoir fiscal de l’État (II).

I. La CDHR, une mécanique fiscale d’une complexité inédite

A. L’architecture baroque du « revenu fiscal de référence retraité »

La CDHR est égale à la différence entre, d’une part, 20 % du revenu fiscal de référence « retraité » du contribuable et, d’autre part, le montant de l’impôt sur le revenu, de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR), de certains prélèvements libératoires et d’un forfait de 1 500 euros par personne à charge de 12 500 euros pour les couples. Le seuil de déclenchement est fixé à 250 000 euros de revenu fiscal de référence pour un célibataire et 500 000 euros pour un couple.

Or, la notion même de « revenu fiscal de référence retraité » constitue la première source de complexité. Ce revenu n’est pas le revenu fiscal de référence classique défini au 1° du IV de l’article 1417 du CGI. Il s’agit d’un agrégat spécifique, calculé en déduisant du RFR classique l’abattement pour départ à la retraite, l’abattement de 50 % sur les gains d’acquisition d’attributions gratuites d’actions, l’abattement de 40 % applicable en cas d’option pour le barème progressif sur les revenus de capitaux mobiliers, les plus-values en report d’imposition lorsque ce report a expiré et certains revenus exonérés.

Ce double calcul — un RFR pour la CEHR, un RFR retraité pour la CDHR — crée une asymétrie qui n’a pas été correctement anticipée par le législateur. Un contribuable peut être redevable de la CEHR sans l’être de la CDHR, alors que l’inverse n’est pas vrai : tout redevable de la CDHR est nécessairement redevable de la CEHR. Cette architecture en poupées russes, qui se superpose au barème progressif de l’impôt sur le revenu, au prélèvement forfaitaire unique de 30 % et aux prélèvements sociaux de 17,2 %, rend le pilotage fiscal des hauts revenus particulièrement ardu.

L’administration fiscale elle-même a reconnu cette difficulté dans ses commentaires publiés au Bulletin officiel des finances publiques. Le BOI-IR-CHR, qui traite de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus — prédécesseur conceptuel de la CDHR —, expose les règles de liquidation de la contribution en distinguant le mécanisme de droit commun du mécanisme de quotient applicable aux revenus exceptionnels. La transposition de ces règles à la CDHR est rendue plus complexe encore par la dualité des assiettes et par l’exclusion des prélèvements sociaux du calcul du taux effectif d’imposition.

Le Conseil d’État a eu l’occasion de rappeler, à propos de la CEHR, que « l’article 223 sexies du code général des impôts institue à la charge des contribuables passibles de l’impôt sur le revenu une contribution sur le revenu fiscal de référence du foyer fiscal » et que cette contribution est « déclarée, contrôlée et recouvrée selon les mêmes règles et sous les mêmes garanties et sanctions qu’en matière d’impôt sur le revenu » (CE, 9e-10e ch. réunies, 10 juillet 2019, n° 412624). La CDHR a repris ce même rattachement procédural, ce qui a pour effet de soumettre le contribuable aux pénalités et intérêts de retard de droit commun en cas d’erreur — alors même que le calcul anticipé du RFR retraité est, par nature, éminemment incertain.

B. L’acompte de 95 % ou la pénalisation par anticipation

La seconde vulnérabilité technique de la CDHR tient à son mécanisme déclaratif et à son calendrier de recouvrement. La CDHR est due au titre des revenus de l’année 2025, mais le législateur a exigé le versement d’un acompte de 95 % de la cotisation estimée entre le 1er et le 15 décembre 2025, soit avant même la clôture de l’année d’imposition. Ce faisant, le contribuable est tenu d’estimer le montant de ses revenus de l’année en cours — y compris les dividendes de fin d’exercice, les plus-values de cession dont la date n’est pas encore certaine, les rachats de contrats d’assurance-vie non encore intervenus — et d’en tirer les conséquences sur le RFR retraité.

La sanction d’une sous-estimation est lourde. Si le montant de l’acompte versé est inférieur de plus de 20 % à la cotisation définitivement due, le contribuable s’expose à une majoration de 20 % sur le différentiel, cumulable avec l’intérêt de retard de 0,20 % par mois prévu à l’article 1727 du CGI. Or, l’estimation est rendue pratiquement impossible pour les contribuables dont les revenus dépendent des résultats d’une société dont l’exercice comptable n’est pas clos au 15 décembre, ou de la volatilité des marchés financiers sur les dernières semaines de l’année.

La Cour de cassation a certes jugé de manière constante que les pénalités fiscales ne constituent pas des sanctions pénales au sens de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, mais relèvent du contentieux de l’impôt. Néanmoins, la proportionnalité des majorations appliquées à un contribuable qui n’a pu, par construction, connaître le montant définitif de son imposition au jour du versement de l’acompte, pose une question qui n’a pas encore été tranchée par la Cour européenne des droits de l’homme. La Cour de justice de l’Union européenne a, dans l’arrêt de principe du 4 octobre 2024 (CJUE, 4 octobre 2024, aff. C-601/23, C SPRL), rappelé que le principe de proportionnalité impose que la sanction ne soit pas manifestement disproportionnée à la gravité de l’infraction.

La cour administrative d’appel de Douai a, de son côté, précisé le cadre de la contribution exceptionnelle en retenant qu’elle « est perçue exclusivement sur les plus hauts revenus » et qu’elle « est assise sur l’ensemble des revenus entrant dans la composition du revenu fiscal de référence défini au 1° du IV de l’article 1417 du CGI » (CAA Douai, 4e ch., 17 septembre 2020, n° 18DA00830). L’extension de ce raisonnement au RFR retraité de la CDHR n’est pas mécanique et pourrait donner lieu à un contentieux nourri sur la définition même des composantes de l’assiette.

II. Les fragilités juridiques d’une imposition minimale au regard des garanties constitutionnelles et conventionnelles

A. La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les contributions frappant les hauts revenus

La CDHR n’est pas la première contribution exceptionnelle ou différentielle à laquelle le législateur a recouru pour imposer les hauts revenus ou les grandes fortunes. La contribution exceptionnelle sur la fortune (CEF), instituée par l’article 4 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012, a fait l’objet d’un contentieux constitutionnel et conventionnel dont les enseignements éclairent directement la situation de la CDHR.

Le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2014-435 QPC du 5 décembre 2014, déclaré conforme à la Constitution l’article 223 sexies du CGI instituant la CEHR, sous une réserve d’interprétation essentielle : ces dispositions « ne sauraient être interprétées comme permettant d’inclure dans l’assiette de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus due au titre des revenus de l’année 2011 les revenus de capitaux mobiliers soumis aux prélèvements libératoires de l’impôt sur le revenu prévus au paragraphe I de l’article 117 quater et au paragraphe I de l’article 125 A du code général des impôts ». Le Conseil d’État a rappelé cette réserve à plusieurs reprises, notamment dans l’arrêt du 21 mars 2018 (CE, 8e ch., 21 mars 2018, n° 416861), en refusant de renvoyer au Conseil constitutionnel une nouvelle QPC portant sur le même article.

La transposition de cette réserve au mécanisme de la CDHR est un exercice délicat. En effet, la CDHR retraite le RFR en excluant précisément certains abattements (abattement de 40 % pour option au barème, abattement pour départ à la retraite) qui ont pour effet d’augmenter le revenu pris en compte dans le test du taux effectif de 20 %. La question de la conformité de ces retraitements aux principes d’égalité devant la loi fiscale et d’égalité devant les charges publiques, garantis par les articles 6 et 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, n’a pas encore été soumise au Conseil constitutionnel.

La Cour de cassation, pour sa part, a eu à connaître de la conformité de la CEF à l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. Dans deux arrêts publiés au Bulletin, la chambre commerciale a jugé que « le seul fait que le montant de la CEF dépasse le montant des revenus du contribuable pour l’année considérée ne suffit pas à établir le caractère confiscatoire de cet impôt » (Cass. com., 2 décembre 2020, n° 18-26.479, Publié au Bulletin). Elle a précisé que « le niveau de taxation pourrait dépendre des choix de gestion des redevables, certains pouvant privilégier la détention de biens ne procurant pas de revenus imposables » (Cass. com., 12 mai 2021, n° 20-14.596, Publié au Bulletin).

Ces décisions, rendues à propos de la CEF — un impôt assis sur le patrimoine et non sur le revenu — ne sont pas directement transposables à la CDHR, qui est un impôt sur le revenu. La Cour de cassation n’a pas encore été saisie d’un litige relatif à la CDHR, mais la problématique du « revenu sans liquidités » — un contribuable dont le RFR retraité intègre des plus-values latentes ou des bénéfices non distribués — pourrait conduire à un débat renouvelé sur le caractère confiscatoire d’une imposition minimale qui excède la capacité contributive réelle du redevable.

B. L’exigence de proportionnalité au regard de l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la CEDH

L’article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme dispose que « toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens » et que « nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international ». La Cour européenne des droits de l’homme a dégagé de ce texte une exigence de proportionnalité qui s’applique en matière fiscale : l’impôt doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (CourEDH, 29 mars 2010, Depalle c. France, n° 34044/02).

Appliquée à la CDHR, cette exigence de proportionnalité soulève deux questions majeures. La première concerne le taux plancher de 20 %. Ce taux, qui s’applique au RFR retraité — un agrégat plus large que le revenu net imposable — peut aboutir à une imposition effective très supérieure au taux marginal du barème progressif, dès lors que les prélèvements sociaux (17,2 %) s’y ajoutent, portant le taux marginal effectif à 37,2 % avant même l’application de la CEHR (3 ou 4 %). La combinaison de ces trois impositions — IR, CEHR et CDHR — peut ainsi porter le taux d’imposition global d’un contribuable au-delà de 50 % de son revenu, sans que le législateur ait prévu de mécanisme de plafonnement global.

La seconde question tient à la territorialité du dispositif. La CDHR n’est due que par les contribuables domiciliés fiscalement en France, contrairement à la CEHR qui s’applique également aux non-résidents percevant des revenus de source française. Cette différence de traitement, que le législateur justifie par le caractère temporaire et expérimental de la CDHR, pourrait être contestée au regard du principe communautaire de non-discrimination et des conventions fiscales bilatérales comportant une clause de non-discrimination.

Le Conseil d’État a déjà eu l’occasion de rappeler, à propos de la convention franco-belge et de la CEHR, qu’il incombe au juge de l’impôt, « lorsqu’il est saisi d’une contestation relative à une telle convention, de se placer d’abord au regard de la loi fiscale nationale pour rechercher si, à ce titre, l’imposition contestée a été valablement établie et, dans l’affirmative, sur le fondement de quelle qualification » (CE, 8e-3e ch. réunies, 10 juillet 2019, n° 425148). Ce raisonnement en deux temps — qualification interne puis vérification conventionnelle — devra être mis en œuvre pour la CDHR lorsqu’un contribuable non-résident s’estimera discriminé par l’exclusion du dispositif.

L’article 197 A du code général des impôts, qui institue un taux minimum d’imposition de 20 % pour les non-résidents, prévoit expressément que « lorsque le contribuable justifie que le taux de l’impôt français sur l’ensemble de ses revenus de source française ou étrangère serait inférieur à ces minima, ce taux est applicable à ses revenus de source française ». La CDHR ne comporte pas de clause de sauvegarde équivalente pour les résidents. Cette asymétrie — le non-résident peut échapper au taux plancher en démontrant que son taux effectif mondial est inférieur à 20 %, le résident ne le peut pas — constitue une fragilité constitutionnelle potentielle au regard du principe d’égalité.

Enfin, la question de la capacité contributive, qui irrigue tout le droit fiscal français depuis la Déclaration de 1789, est au cœur des débats suscités par la CDHR. Le rapport du Sénat du 17 juin 2026 intitulé « La France ne sait plus qui sont ses riches » a mis en lumière les limites de l’information dont dispose l’administration fiscale pour appréhender la réalité patrimoniale des contribuables depuis la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune en 2018. La CDHR, assise sur les revenus et non sur le patrimoine, ne comble pas ce déficit d’information. Pire, elle crée une incitation à l’évitement temporel — report de cessions, lissage des dividendes, arbitrage entre les exercices — qui a précisément contribué à l’écart de 1,5 milliard d’euros entre le rendement attendu et le rendement constaté.

La jurisprudence de la cour administrative d’appel de Versailles sur la CEHR apporte un éclairage complémentaire sur la manière dont le juge administratif contrôle l’assiette des contributions exceptionnelles. Dans un arrêt du 2 octobre 2018, la cour a jugé que les dispositions de l’article 223 sexies du CGI « ne sauraient, sans porter une atteinte injustifiée à la garantie des droits proclamée par l’article 16 de la Déclaration de 1789, être interprétées comme permettant d’inclure dans l’assiette de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus due au titre des revenus de l’année 2011 les revenus de capitaux mobiliers soumis aux prélèvements libératoires » (CAA Versailles, 3e ch., 2 octobre 2018, n° 17VE00877). La Cour de cassation a ultérieurement confirmé cette position. La question qui se pose aujourd’hui est de savoir si la CDHR, en excluant les prélèvements sociaux de son calcul comparatif mais en réintégrant dans le RFR retraité des revenus qui ont déjà supporté une imposition libératoire, ne méconnaît pas la même garantie des droits.

La cour administrative d’appel de Lyon a également contribué à préciser les contours de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus en jugeant, par un arrêt du 13 janvier 2022, que les dispositions de l’article 223 sexies du CGI, telles qu’interprétées par la réserve du Conseil constitutionnel, imposent de distinguer entre les revenus soumis au barème progressif et ceux ayant déjà fait l’objet d’un prélèvement à caractère libératoire (CAA Lyon, 5e ch., 13 janvier 2022, n° 19LY02088). Cette exigence de cohérence entre le mode de prélèvement et l’assiette de la contribution pourrait être invoquée à l’encontre de la CDHR, dont le RFR retraité agrège des revenus de nature et de régime fiscal hétérogènes.

Le Conseil d’État a, dans une autre affaire, censuré partiellement les commentaires administratifs publiés au BOFiP relatifs à la contribution exceptionnelle sur l’impôt sur les sociétés, en rappelant que le principe de légalité de l’impôt fait obstacle à ce que l’administration étende par voie doctrinale le champ d’application d’une imposition au-delà de ce que le législateur a prévu (CE, 9e ch., 14 décembre 2018, n° 406086). Cette décision, qui sanctionne l’excès de pouvoir du pouvoir réglementaire en matière fiscale, intéresse directement la CDHR dès lors que le dispositif repose largement sur des paramètres définis par voie de commentaires administratifs et non par la loi elle-même.

Il convient enfin de relever que la doctrine administrative relative à la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, publiée au BOI-IR-CHR, détaille les règles de liquidation de la contribution en distinguant le mécanisme de droit commun du mécanisme de quotient applicable aux revenus exceptionnels. La transposition de cette doctrine à la CDHR n’est pas acquise, dans la mesure où le RFR retraité obéit à des règles de calcul différentes et où l’administration n’a pas encore publié de commentaires dédiés à ce nouveau dispositif. Cette absence de doctrine opposable sur le fondement de l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales constitue, en elle-même, une source d’insécurité juridique pour les contribuables.

d’euros entre le rendement attendu et le rendement constaté.

Conclusion

La CDHR illustre les difficultés inhérentes à la création d’un impôt minimal sur le revenu dans un système fiscal qui ne connaît pas d’imposition globale et consolidée de l’ensemble des facultés contributives d’un foyer. La complexité du dispositif, l’incertitude déclarative qu’il impose au contribuable et l’absence de coordination avec les autres impositions frappant les hauts revenus en font un instrument dont l’efficacité budgétaire et la solidité juridique sont également contestables.

Le contentieux à venir — devant le juge administratif comme devant le juge constitutionnel — permettra de clarifier les zones d’ombre que la présente analyse a identifiées : la définition du RFR retraité, la proportionnalité des pénalités appliquées à l’acompte estimatif, la compatibilité du taux plancher avec les principes d’égalité et de capacité contributive, et l’articulation avec les conventions fiscales internationales. La pérennisation de la CDHR au-delà de 2026, si elle est envisagée, devra impérativement tirer les conséquences de ces fragilités pour ne pas reproduire l’échec de la première année d’application.

Maître Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris, intervient en droit fiscal et en contentieux de l’impôt. Le cabinet accompagne les contribuables dans la gestion de leurs obligations déclaratives et les assiste devant l’administration fiscale et les juridictions compétentes.

Pour toute question relative à votre situation fiscale, vous pouvez contacter le cabinet :

Téléphone : 06 89 11 34 45

Email : [email protected]

Formulaire de contact : https://kohenavocats.com/contactez-nous/

Consultez également nos pages d’expertise :

— Avocat fiscaliste à Paris

— Avocat fraude fiscale à Paris