L’admission exceptionnelle au séjour : le pouvoir discrétionnaire du préfet et l’office du juge administratif entre large appréciation et contrôle restreint
L’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) constitue l’une des dispositions les plus fréquemment invoquées devant les juridictions administratives en matière de droit des étrangers. Ce texte, qui permet au préfet de délivrer une carte de séjour temporaire à l’étranger dont l’admission au séjour « répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu’il fait valoir », place l’administration au cœur d’un pouvoir discrétionnaire dont l’étendue et les limites n’ont cessé d’être précisées par la jurisprudence des cours administratives d’appel et du Conseil d’État. La question qui se pose avec une acuité particulière est celle de l’office du juge administratif face à ce pouvoir : jusqu’où peut-il contrôler la décision préfectorale sans se substituer à l’appréciation de l’autorité administrative ? La réponse, forgée par une construction jurisprudentielle abondante entre 2023 et 2026, dessine les contours d’un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation, dont les hypothèses de censure révèlent néanmoins une exigence croissante de motivation et d’examen individualisé.
I. Le large pouvoir d’appréciation du préfet, fondement du dispositif de régularisation exceptionnelle
A. L’admission exceptionnelle au séjour : une faculté discrétionnaire, jamais un droit
Le premier enseignement de la jurisprudence est que l’article L. 435-1 du CESEDA ne confère aucun droit au séjour. La cour administrative d’appel de Nancy l’a rappelé avec netteté dans un arrêt du 7 avril 2026 : « L’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne prescrit pas la délivrance d’un titre de séjour de plein droit. Il ne prévoit pas non plus que l’étranger dont l’admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu’il fait valoir se voit délivrer une carte de séjour temporaire. Il laisse à l’administration un large pouvoir pour apprécier si l’admission au séjour d’un étranger répond à des considérations humanitaires ou si elle se justifie au regard des motifs exceptionnels dont l’intéressé se prévaut » (CAA Nancy, 5e ch., 7 avril 2026, n° 25NC01330).
Ce principe est constant. La cour administrative d’appel de Marseille l’énonce en des termes équivalents : « Ces dispositions laissent à l’administration un large pouvoir pour apprécier si l’admission au séjour d’un étranger répond à des considérations humanitaires ou si elle se justifie au regard des motifs exceptionnels que celui-ci fait valoir » (CAA Marseille, 6e ch., 29 janvier 2024, n° 23MA00588).
Dès lors, l’étranger ne saurait utilement se prévaloir des circulaires administratives. La circulaire du 28 novembre 2012, dite « circulaire Valls », ne constitue pas une source de droit opposable : « Dès lors qu’un étranger ne détient aucun droit à l’exercice par le préfet de son pouvoir de régularisation, il ne peut utilement se prévaloir, sur le fondement de ces dispositions, des orientations générales contenues dans la circulaire du ministre de l’intérieur du 28 novembre 2012 pour l’exercice de ce pouvoir » (CAA Marseille, 23MA00588 précité).
Le texte même de l’article L. 435-1 du CESEDA confirme cette lecture : « L’étranger dont l’admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu’il fait valoir peut se voir délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié », « travailleur temporaire » ou « vie privée et familiale » ». L’emploi du verbe « pouvoir » par le législateur, qui n’a pas écrit « doit se voir délivrer », consacre le caractère facultatif de la régularisation.
Pour les ressortissants algériens, régis par l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968, la situation est particulière. La cour administrative d’appel de Toulouse a jugé, dans un arrêt du 1er juin 2023, que « si un ressortissant algérien ne peut dès lors utilement invoquer les dispositions de l’article L. 313-14 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile alors en vigueur, désormais reprises à l’article L. 435-1 du même code […] il appartient au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose sur ce point, d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des éléments caractérisant la situation de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation » (CAA Toulouse, 4e ch., 1er juin 2023, n° 22TL20830). La cour administrative d’appel de Paris a précisé, le 3 avril 2026, les critères que le préfet doit prendre en considération pour les Algériens : « l’ancienneté et la stabilité de l’insertion professionnelle du demandeur, le niveau de sa rémunération, sa qualification, son expérience et ses diplômes, la nature de l’activité exercée au regard des besoins de recrutement, les démarches effectuées par son employeur pour soutenir sa régularisation, le respect de ses obligations fiscales, de même que le respect de l’ordre public et tout élément de sa situation personnelle » (CAA Paris, 6e ch., 3 avril 2026, n° 25PA03941).
B. La méthode de l’examen en deux temps : un cadre structurant pour l’administration
La jurisprudence a construit une méthode d’examen en deux temps qui structure l’office de l’administration. La cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt publié du 16 avril 2024, en a donné la formulation la plus complète : « En présence d’une demande de régularisation présentée sur le fondement de l’article L. 435-1 par un étranger qui ne serait pas en situation de polygamie et dont la présence en France ne présenterait pas une menace pour l’ordre public, il appartient à l’autorité administrative de vérifier, dans un premier temps, si l’admission exceptionnelle au séjour par la délivrance d’une carte portant la mention « vie privée et familiale » répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard de motifs exceptionnels, et à défaut, dans un second temps, s’il est fait état de motifs exceptionnels de nature à permettre la délivrance, dans ce cadre, d’une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire » » (CAA Nantes, 1re ch., 16 avril 2024, n° 24NT00164).
Ce même arrêt précise la grille d’analyse applicable à la seconde branche de l’alternative : « Il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, d’examiner, notamment, si la qualification, l’expérience et les diplômes de l’étranger ainsi que les caractéristiques de l’emploi auquel il postule, de même que tout élément de sa situation personnelle dont l’étranger ferait état à l’appui de sa demande, tel que par exemple, l’ancienneté de son séjour en France, peuvent constituer, en l’espèce, des motifs exceptionnels d’admission au séjour. »
La cour administrative d’appel de Nancy a repris cette grille dans un arrêt du 27 mars 2025 : « Il appartient à l’autorité administrative, en application de ces dispositions, de vérifier, dans un premier temps, si l’admission exceptionnelle au séjour par la délivrance d’une carte portant la mention « vie privée et familiale » répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard de motifs exceptionnels et, à défaut, dans un second temps, s’il est fait état de motifs exceptionnels de nature à permettre la délivrance, dans ce cadre, d’une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire » » (CAA Nancy, 3e ch., 27 mars 2025, n° 23NC02368).
Il convient toutefois de relever une nuance importante rappelée par la cour administrative d’appel de Nancy le 7 avril 2026 : l’obligation de procéder à cet examen en deux temps ne vaut que pour la rédaction de l’article L. 435-1 applicable depuis le 16 juin 2011. Pour la période antérieure, le préfet n’était pas tenu à cette vérification séquentielle (CAA Nancy, 5e ch., 7 avril 2026, n° 25NC01330, point 6).
Cette méthode en deux temps n’est pas un simple formalisme. Elle impose à l’administration d’examiner successivement les deux fondements possibles de la régularisation avant de statuer. Le juge vérifie que le préfet n’a pas omis l’une des branches de l’alternative, ce qui constituerait une erreur de droit. Comme l’a jugé la cour administrative d’appel de Nantes dans un arrêt du 17 février 2023, lorsque le préfet « s’est fondé sur l’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile […] pour prendre le refus d’admission au séjour en litige et a, dès lors, commis ainsi que celle-ci le soutient une erreur de droit, il s’est également fondé pour examiner la demande […] sur le pouvoir général de régularisation dont il dispose », le juge peut néanmoins neutraliser ce vice si le préfet a en réalité exercé son pouvoir général de régularisation (CAA Nantes, 3e ch., 17 février 2023, n° 22NT01585).
II. Le contrôle du juge administratif : l’erreur manifeste d’appréciation comme unique étalon de la légalité
A. Un contrôle restreint qui ne saurait conduire le juge à substituer son appréciation à celle de l’administration
La nature du contrôle exercé par le juge administratif sur les décisions de refus d’admission exceptionnelle au séjour constitue le point nodal du contentieux. La formulation de principe, constamment reprise, est celle de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 16 avril 2024 : « Il appartient seulement au juge administratif, saisi d’un moyen en ce sens, de vérifier que l’administration n’a pas commis d’erreur manifeste dans l’appréciation qu’elle a portée sur l’un ou l’autre de ces points » (CAA Nantes, 1re ch., 16 avril 2024, n° 24NT00164, précité).
Ce contrôle restreint a pour corollaire que le juge ne saurait substituer sa propre appréciation à celle du préfet. Dans l’arrêt du 1er avril 2025, la cour administrative d’appel de Nancy a expressément écarté le grief de la préfète des Vosges qui reprochait aux premiers juges d’avoir « substitué leur appréciation à celle retenue par ses services et […] opéré un contrôle normal ». La cour a estimé que le tribunal administratif, en relevant une « erreur manifeste d’appréciation », n’avait pas méconnu son office (CAA Nancy, 4e ch., 1er avril 2025, n° 24NC02463). La frontière est ténue mais la distinction est essentielle : le juge ne dit pas ce que l’administration aurait dû décider, il dit que l’administration ne pouvait pas raisonnablement décider ce qu’elle a décidé.
L’arrêt du 18 octobre 2024 de la cour administrative d’appel de Marseille illustre l’application stricte de ce contrôle restreint. Saisie du cas d’un jeune majeur guinéen confié à l’aide sociale à l’enfance, la cour a estimé que, « compte tenu notamment des circonstances mentionnées », le préfet n’avait pas commis d’erreur manifeste, alors même que l’intéressé justifiait d’un parcours de formation et d’une promesse d’embauche (CAA Marseille, 5e ch., 18 octobre 2024, n° 24MA01355). Cette solution montre que le contrôle restreint joue dans les deux sens : il protège le pouvoir d’appréciation du préfet, y compris lorsque les éléments du dossier pourraient fonder une appréciation différente.
B. Les hypothèses de censure : quand les circonstances de l’espèce imposent l’annulation
Si le contrôle est restreint, il n’est pas inexistant. La jurisprudence dégage plusieurs configurations dans lesquelles le juge administratif sanctionne le refus d’admission exceptionnelle au séjour.
La première hypothèse est celle de l’insertion professionnelle stable et ancienne, cumulée à une durée de séjour significative. La cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 2 février 2023, a jugé que « dans les circonstances particulières de l’espèce, et alors même que les intéressés ont chacun fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire prise en novembre 2015, eu égard à la durée de leur séjour en France, à leurs efforts d’intégration et à l’insertion professionnelle de M. A… qui est stable et ancienne, le préfet a commis une erreur manifeste d’appréciation dans l’application de l’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile en refusant leur admission au séjour à titre exceptionnel » (CAA Douai, 1re ch., 2 février 2023, n° 22DA01241). L’arrêt relève que M. A… justifiait d’un contrat à durée indéterminée depuis juillet 2017, que les trois enfants du couple étaient scolarisés et que l’épouse était investie dans la vie scolaire.
La cour administrative d’appel de Paris, le 3 avril 2026, a annulé un refus de certificat de résidence opposé à un ressortissant algérien en retenant que « compte tenu de l’insertion professionnelle réelle et pérenne dont il justifie, ainsi que des éléments de sa situation familiale dont il fait état, M. A… est fondé à soutenir que le préfet de la Seine-Saint-Denis a commis une erreur manifeste d’appréciation en refusant son admission exceptionnelle au séjour ». L’intéressé exerçait une activité professionnelle continue à temps plein depuis six ans, dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée (CAA Paris, 6e ch., 3 avril 2026, n° 25PA03941).
La cour administrative d’appel de Nancy a censuré, le 1er avril 2025, une décision préfectorale pour n’avoir pas pris en compte l’état du marché du travail local : « si le domaine d’activité envisagé ne figure pas dans la liste des métiers en tension dans la région Grand Est, cette circonstance ne dispensait pas la préfète des Vosges d’examiner et de prendre en compte l’état du marché du travail dans le secteur géographique précité » (CAA Nancy, 4e ch., 1er avril 2025, n° 24NC02463). L’arrêt consacre ainsi une obligation de prise en compte du contexte local de l’emploi, distinct de la liste nationale des métiers en tension.
La question de la motivation est également un terrain de contentieux récurrent. La cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 22 juillet 2024, a examiné un arrêté « en partie motivé par des affirmations stéréotypées cochées ». La cour a néanmoins jugé la motivation suffisante, dès lors que l’arrêté « comporte les éléments propres à la situation du requérant, relatifs notamment à la dissolution de son pacte civil de solidarité, à l’absence de membres de son cercle familial proche sur le territoire et aux pièces produites pour justifier de sa présence sur le territoire » (CAA Marseille, 5e ch., 22 juillet 2024, n° 24MA00542). La motivation stéréotypée n’est donc pas, en elle-même, un motif d’annulation : elle ne le devient que si elle révèle un défaut d’examen particulier de la situation de l’intéressé.
Au-delà des cas d’annulation, il faut souligner que la nature du contrôle juridictionnel emporte des conséquences procédurales importantes pour le justiciable. Dès lors que le préfet dispose d’un large pouvoir discrétionnaire, la charge de la preuve pèse sur l’étranger qui doit démontrer, par des éléments objectifs et circonstanciés, que sa situation relève de considérations humanitaires ou de motifs exceptionnels. Une simple promesse d’embauche ne saurait, à elle seule, constituer un motif exceptionnel au sens de la loi, comme le rappelle la cour de Nancy dans l’arrêt du 1er avril 2025 : « un demandeur qui justifierait d’une promesse d’embauche ou d’un contrat de travail, ne saurait être regardé, par principe, comme attestant, par là-même, des » motifs exceptionnels » exigés par la loi » (CAA Nancy, 24NC02463, précité).
Conclusion
La construction jurisprudentielle issue des cours administratives d’appel entre 2023 et 2026 dessine un équilibre subtil entre le pouvoir discrétionnaire de l’administration et le contrôle du juge. Le préfet dispose d’une large marge d’appréciation que le juge ne peut censurer qu’en présence d’une erreur manifeste. Mais cette erreur manifeste n’est pas une coquille vide : elle sanctionne le défaut d’examen personnalisé, l’omission de critères pertinents ou l’appréciation manifestement inadéquate des éléments du dossier.
Pour le praticien du droit des étrangers, cette grille jurisprudentielle fournit des repères utiles. Il convient, dans toute demande d’admission exceptionnelle au séjour, de documenter avec précision chacun des critères dégagés par la jurisprudence : ancienneté du séjour, insertion professionnelle et stabilité de l’emploi, qualification et diplômes, efforts d’intégration, liens familiaux en France, et, pour la branche « salarié », l’état du marché du travail dans le secteur géographique concerné. Une demande insuffisamment étayée laisse au préfet toute latitude pour refuser sans que le juge puisse utilement le censurer.
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Maître Hassan KOHEN
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