L’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Toulouse le 6 mai 2026 retient l’attention par l’articulation qu’il opère entre les exigences procédurales nées de l’obligation vaccinale et les règles classiques de la légalité externe des actes administratifs. Il se prononce, dans le contentieux résiduel de la gestion de la crise sanitaire, sur la portée exacte de l’information due à l’agent public avant sa suspension.
Un agent d’entretien qualifié, affecté au service central de nettoyage d’un centre hospitalier de l’Aveyron, a été suspendu sans traitement à compter du 15 septembre 2021. La décision a été prise par le directeur de l’établissement, au motif que l’intéressé ne justifiait ni de sa vaccination contre la Covid-19 ni d’une contre-indication médicale. La mesure emportait interruption immédiate du versement de sa rémunération.
Saisi par l’agent, le tribunal administratif de Toulouse a, par un jugement du 14 mars 2024, annulé la décision de suspension et mis à la charge de l’établissement une somme de huit cents euros au titre des frais irrépétibles. Les premiers juges ont retenu que la procédure était irrégulière, faute pour l’employeur d’avoir informé l’agent des moyens de régulariser sa situation autres que la vaccination, et notamment de la possibilité d’utiliser, avec son accord, des jours de congés payés avant la suspension. Cette omission aurait privé l’agent d’une garantie. L’établissement a relevé appel de ce jugement et soutenu qu’aucune information de cette nature n’était imposée par les textes. L’agent a, devant la cour, maintenu sa contestation et invoqué plusieurs autres moyens, parmi lesquels l’incompétence de l’auteur de l’acte, tirée de l’absence de publication régulière de la délégation de signature de la directrice adjointe signataire.
Deux questions de droit étaient en discussion. La première portait sur le champ de l’obligation d’information posée par le III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 : la faculté offerte à l’agent d’utiliser des jours de congés payés constitue-t-elle un « moyen de régulariser sa situation » dont l’employeur public est tenu d’informer l’intéressé avant toute suspension. La seconde, soulevée par l’effet dévolutif de l’appel, portait sur la régularité de la délégation de signature dont se prévalait l’autorité signataire, au regard des dispositions du code de la santé publique relatives à la publication des décisions des directeurs d’établissements publics de santé.
La cour répond par la négative à la première interrogation. Elle juge que la possibilité d’utiliser des congés payés « ne constituait pas, en tout état de cause, un des “moyens de régulariser sa situation”, au sens du III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ». Elle confirme, en revanche, l’annulation prononcée en première instance sur le terrain de l’incompétence de l’auteur de l’acte, l’établissement ne démontrant pas que la délégation litigieuse avait fait l’objet d’une publication suffisante.
I. Le périmètre restreint de l’obligation d’information de l’agent soumis à l’obligation vaccinale
A. La distinction opérée entre les moyens de régularisation et les modalités d’aménagement temporaire
La cour part d’une lecture littérale du III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021, qui impose à l’employeur d’informer l’agent « sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation ». Elle dégage de l’économie des articles 12 à 14 de cette loi que la régularisation s’entend exclusivement de la production de l’un des trois justificatifs limitativement énumérés. L’agent doit présenter un certificat de statut vaccinal, un certificat de rétablissement ou un certificat médical de contre-indication.
Au sixième considérant, la juridiction d’appel énonce qu’« un agent public ne respectant pas l’obligation vaccinale contre la Covid-19 à laquelle elles le soumettaient ne pouvait, à la date de la décision attaquée, régulariser sa situation qu’en produisant un justificatif de vaccination ou, à défaut, un certificat de rétablissement ou de contre-indication ». La régularisation est ainsi conçue comme une opération matérielle, fondée sur la fourniture d’une pièce justificative déterminée, et non comme un aménagement temporel de la mesure de suspension.
L’utilisation de jours de congés payés relève d’une logique distincte. Elle ne fait pas disparaître le manquement à l’obligation vaccinale. Elle permet seulement de différer la prise d’effet de la suspension et de maintenir, durant cette période, le versement de la rémunération. La faculté est, au demeurant, subordonnée à l’accord de l’employeur, ce qui interdit d’y voir un droit acquis à l’agent.
B. La conséquence procédurale tirée de cette qualification
La cour en déduit que l’employeur n’avait pas à informer l’agent de la possibilité de mobiliser ses congés payés. Elle affirme que « son employeur ne pouvait être regardé comme tenu de l’informer de cette possibilité, laquelle ne constituait pas, en tout état de cause, un des “moyens de régulariser sa situation”, au sens du III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 ». L’obligation d’information se trouve ainsi cantonnée aux seules voies de régularisation au sens strict.
Cette interprétation rompt avec celle qu’avait retenue le tribunal administratif. Les premiers juges avaient considéré que l’absence d’information sur la faculté offerte par le deuxième alinéa du III de l’article 14 constituait la privation d’une garantie. Le raisonnement reposait sur une lecture extensive de l’obligation d’information, conçue comme un mécanisme protecteur de l’agent et destiné à lui permettre une transition aménagée avant la perte de sa rémunération.
La solution retenue par la cour est juridiquement défendable, en ce qu’elle s’arc-boute sur la lettre du texte. Elle peut toutefois être discutée au regard de la finalité protectrice de la disposition. Le législateur a entendu encadrer une mesure dont les effets sur la situation financière de l’agent sont immédiats et sévères. Une lecture plus généreuse aurait permis d’inclure dans l’information due tout dispositif susceptible d’atténuer la rigueur de la suspension. La cour préfère la sécurité juridique de l’employeur public à l’extension prétorienne de la garantie procédurale. Ce choix s’inscrit dans le mouvement plus large de la jurisprudence administrative récente, qui restreint le champ des garanties procédurales aux seules formalités expressément prescrites par les textes.
La portée de cette interprétation sur la première question ne suffisait toutefois pas à faire droit à l’appel. L’agent avait soulevé en première instance d’autres moyens que les juges du fond n’avaient pas eu à examiner. L’effet dévolutif imposait à la cour d’en connaître.
II. Le maintien de l’annulation sur le terrain de la légalité externe
A. L’écartement de la compétence liée en matière de contrôle vaccinal
La cour rappelle que l’appréciation du respect de l’obligation vaccinale n’est pas une opération mécanique. Elle suppose, selon le neuvième considérant, « non seulement l’identification du cas, parmi ceux énumérés par le I de l’article 13, dans lequel se trouve l’agent, mais également l’examen de la validité des justificatifs en matière vaccinale ou, le cas échéant, de contre-indications médicales ». Une marge d’appréciation est ainsi reconnue à l’autorité administrative.
Il s’en déduit que « l’administration n’était pas en situation de compétence liée ». Cette qualification est déterminante. Elle conditionne l’opérance du moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte. La jurisprudence administrative écarte en effet, par principe, les moyens de légalité externe lorsque l’autorité administrative se trouvait en situation de compétence liée, car le sens de la décision n’aurait pu être différent.
En refusant de qualifier le contrôle vaccinal d’opération mécanique, la cour préserve la portée du droit commun des actes administratifs unilatéraux. Elle évite, par la même occasion, que les milliers de mesures individuelles prises en application de la loi du 5 août 2021 ne se trouvent immunisées contre toute contestation tirée d’un vice de forme ou de procédure. Le raisonnement témoigne d’un attachement à la garantie des droits des agents publics, jusque dans un contexte d’application de masse d’une obligation légale.
B. L’exigence renforcée de publication de la délégation de signature
La cour rappelle ensuite les règles applicables à la délégation de signature des directeurs d’établissements publics de santé. Sur le fondement de l’article D. 6143-33 du code de la santé publique, le directeur « peut, sous sa responsabilité, déléguer sa signature ». Cette délégation doit être « prévue par les textes législatifs, régulièrement publiée et suffisamment précise ». L’exigence est classique. Elle vise à garantir l’opposabilité de la délégation aux tiers et la sécurité juridique des décisions prises par le délégataire.
En l’espèce, le directeur de l’établissement avait, par une décision du 3 juillet 2019, délégué à sa directrice adjointe le pouvoir de signer les actes relatifs à la gestion des personnels non médicaux, ainsi que toute décision de suspension rendue nécessaire par l’urgence. La cour constate néanmoins que l’établissement « ne démontre pas que cette délégation a fait l’objet d’une publication suffisante telle qu’elle résulte des dispositions précitées de l’article R. 6143-8 du code de la santé publique ». Elle en tire que la décision attaquée « a été prise par une autorité incompétente, faute de publication régulière de la délégation de sa signataire ».
La charge de la preuve pèse, on le relèvera, sur l’administration. C’est à l’établissement, dans le cadre du contentieux, qu’il appartient d’établir l’existence et la régularité de la publication. La simple production de l’acte de délégation est insuffisante. Cette répartition probatoire renforce la portée pratique de l’exigence de publicité et incite les établissements publics de santé à conserver des éléments matériels de nature à attester l’affichage ou la mise à disposition.
La solution se rattache à un courant jurisprudentiel constant, suivant lequel la délégation non régulièrement publiée est inopposable. Elle entraîne, par voie de conséquence, l’incompétence de l’auteur de la décision prise sur son fondement. La cour confirme ainsi l’annulation prononcée en première instance, mais en substituant un motif à un autre. Le dispositif du jugement est maintenu, sans que sa justification initiale le soit.
La portée de l’arrêt apparaît ambivalente. Du point de vue des employeurs publics, il restreint la procédure d’information préalable à un noyau dur exclusivement adossé aux justificatifs vaccinaux. Du point de vue des agents, il rappelle que le contentieux de la suspension demeure ouvert sur le terrain de la légalité externe et que les exigences classiques de publicité des délégations de signature continuent de s’imposer dans toute leur rigueur. La décision s’inscrit dans une phase de consolidation du contentieux post-crise sanitaire, où les juridictions administratives recherchent un équilibre entre l’efficacité des dispositifs d’urgence et la protection des garanties statutaires.
