L’avantage spécifique d’ancienneté récompense les fonctionnaires affectés dans des quartiers urbains où les tensions sociales et sécuritaires sont les plus aiguës. L’arrêt rendu en 2025 par la Cour administrative d’appel de Toulouse illustre les difficultés persistantes liées à la délimitation des services de police éligibles à ce dispositif.

Un brigadier de la police nationale a été affecté à une formation motocycliste urbaine du département de l’Aude entre le 1er septembre 2002 et le 31 octobre 2016. À la suite d’une réorganisation administrative intervenue le 1er novembre 2016, son service est devenu éligible au bénéfice de l’avantage spécifique d’ancienneté. L’intéressé a obtenu la bonification à compter du 1er novembre 2019. Par courrier du 5 octobre 2022, il a sollicité son extension à la période antérieure.

L’administration a opposé un refus à cette demande. L’agent a saisi le tribunal administratif de Montpellier d’une requête tendant à l’annulation du refus et à la reconstitution de sa carrière. Par une ordonnance du 21 février 2025, le président de la 3ème chambre du tribunal administratif de Montpellier, statuant sur le fondement des 4°, 5° et 7° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, a rejeté ces prétentions.

Devant la cour, le requérant a fait valoir que sa requête avait été dénaturée, le premier juge ayant réduit sa portée à une simple demande indemnitaire sans statuer sur la reconstitution de carrière. L’administration a maintenu sa position en soutenant que la formation motocycliste urbaine constituait une unité fonctionnelle dépourvue de rattachement géographique à une circonscription. Elle a en outre opposé la prescription quadriennale issue de la loi du 31 décembre 1968.

L’arrêt commenté pose deux questions interdépendantes. La première porte sur la qualification juridique d’une formation motocycliste urbaine, et plus précisément sur la possibilité de la regarder comme une subdivision d’une circonscription de sécurité publique éligible au sens du 1° de l’article 1er du décret du 21 mars 1995. La seconde intéresse les conséquences à tirer de l’illégalité de l’arrêté du 17 janvier 2001, constatée par voie d’exception par le Conseil d’État dans sa décision n° 327428 du 16 mars 2011.

La Cour administrative d’appel de Toulouse retient la thèse défendue par le requérant. Elle considère que la formation motocycliste urbaine, en qualité de subdivision de la circonscription de sécurité publique locale, ouvre droit à l’avantage spécifique d’ancienneté pour la période litigieuse. Elle sanctionne parallèlement l’ordonnance entreprise dans la mesure où celle-ci a méconnu la portée des prétentions de l’agent.

I. La qualification déterminante de l’unité d’affectation au regard du dispositif d’avantage spécifique d’ancienneté

A. Le rattachement opérationnel d’une formation spécialisée à une circonscription de sécurité publique

Le décret du 21 mars 1995, pris pour l’application de l’article 11 de la loi du 26 juillet 1991, soumet le bénéfice de l’avantage spécifique d’ancienneté à une condition d’affectation précise. Le texte vise les fonctionnaires de police affectés à ” des circonscriptions de police ou à des subdivisions de ces circonscriptions désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget “. La règle repose sur un double critère, à la fois géographique et réglementaire.

L’administration soutenait que la formation motocycliste urbaine constituait une unité fonctionnelle à vocation départementale, étrangère par nature à un secteur géographiquement délimité. Une telle qualification l’aurait fait sortir du champ du dispositif. Les juges d’appel rappellent à cet égard que l’avantage ne peut bénéficier à un agent affecté ” non à une circonscription de sécurité publique ou à une circonscription de sécurité de proximité, mais dans un service dépendant directement de la direction départementale de la sécurité publique, quel que soit le lieu où l’intéressé exerce ses fonctions “. Cette distinction structurelle commande l’éligibilité.

La cour rejette pourtant l’argumentation ministérielle, faute d’élément probant. Elle relève que la défenderesse ” ne produit pas le moindre élément en ce sens “, alors que les pièces du dossier établissent un rattachement direct de la formation à la circonscription locale. La motivation s’appuie sur deux indices concordants. L’unité figure sur la liste annexée à la directive du 9 mars 2016 ainsi que sur celle annexée à l’arrêté du 3 décembre 2015.

La méthode probatoire retenue mérite l’attention. Elle place la charge de la preuve sur l’administration dès lors que le requérant démontre l’inscription formelle de son unité sur les listes ministérielles. La cour privilégie l’inscription administrative à une approche fonctionnelle des services de police. Cette inscription, plus stable et plus vérifiable, constitue désormais la donnée centrale du contentieux.

B. La portée rétroactive du droit malgré l’illégalité de l’arrêté du 17 janvier 2001

L’illégalité de l’arrêté du 17 janvier 2001 aurait pu priver les agents de tout droit pour la période antérieure à l’arrêté du 3 décembre 2015. Une lecture stricte aurait conduit à considérer qu’aucun acte réglementaire valide ne fixait la liste des circonscriptions éligibles entre 1995 et 2015.

La cour écarte cette lecture. Elle rappelle que ” l’illégalité de l’arrêté du 17 janvier 2001 n’implique pas que l’administration serait tenue de rejeter les demandes des fonctionnaires de police tendant à l’attribution de l’avantage spécifique d’ancienneté au titre de services accomplis antérieurement à l’entrée en vigueur de l’arrêté du 3 décembre 2015 “. La solution adopte une approche substantielle. L’éligibilité ne dépend pas exclusivement de la liste réglementaire, mais de la réalité matérielle des problèmes sociaux et de sécurité présents dans le quartier concerné.

Les juges précisent qu’une demande de bonification rétroactive ” doit être accueillie, sous réserve de l’application des dispositions relatives à la prescription des créances sur l’État, si l’agent était affecté à une circonscription de police, ou une subdivision d’une telle circonscription, où se posaient des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles “. La directive du 9 mars 2016 joue ici un rôle déterminant. Elle comble, par une liste indicative, le vide laissé par la disparition rétroactive de l’arrêté de 2001.

L’arrêt offre une lecture pragmatique du dispositif. Il évite la double sanction qui frapperait les agents, à savoir la perte de leurs droits réglementaires et l’absence de cadre de substitution. Cette construction prétorienne sécurise les attentes légitimes des fonctionnaires affectés dans les zones les plus sensibles.

II. Les conséquences procédurales et temporelles de la reconnaissance du droit

A. La censure d’une ordonnance ayant méconnu la portée des prétentions

Le premier juge avait statué par ordonnance, sur le fondement des 4°, 5° et 7° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative. Ces dispositions autorisent un rejet sans audience dans les cas de requêtes manifestement irrecevables ou non fondées. La technique offre une efficacité indéniable, mais expose à un risque réel de lecture incomplète des écritures.

Le requérant reprochait à l’ordonnance d’avoir réduit la portée de ses demandes à une simple demande indemnitaire, sans statuer sur ses demandes relatives à la reconstitution de carrière. Une telle dénaturation affecte l’office du juge et entache la décision d’irrégularité. La cour, en accueillant ce grief, rappelle que le recours à l’ordonnance ne dispense pas le juge d’examiner l’intégralité des conclusions présentées.

La leçon est exigeante. Elle invite les présidents de chambre à un examen vigilant du dispositif des requêtes, notamment lorsque celles-ci articulent des demandes mixtes, tantôt indemnitaires, tantôt indiciaires. Le contrôle formel ne saurait masquer la nécessité d’une lecture substantielle des prétentions de l’agent.

La solution éclaire la frontière entre l’efficacité du tri contentieux et le respect du droit à un procès équitable. L’ordonnance de l’article R. 222-1 reste un outil de gestion, non une voie d’évitement du débat juridictionnel. La cour rappelle utilement cette articulation.

B. La régulation temporelle du droit par la prescription quadriennale et ses interruptions

L’administration opposait en défense la prescription quadriennale issue de la loi du 31 décembre 1968. La règle frappe les créances sur les personnes publiques, y compris les rappels pécuniaires liés à des bonifications indiciaires. Sa portée est réelle, mais ses contours sont mouvants lorsque des actes administratifs nouveaux modifient la situation des intéressés.

Le requérant soutenait que les directives ministérielles des 9 mars 2016 et 3 décembre 2020, ainsi que l’instruction du 2 décembre 2024, constituaient des causes interruptives de prescription. Il invoquait également un relèvement de la prescription opéré par le ministère à l’égard de certains agents. La thèse n’est pas dépourvue de fondement. Une mesure de portée générale, dès lors qu’elle vise à régulariser des situations individuelles, peut être analysée comme une reconnaissance implicite de droits.

L’arrêt ouvre la voie à une application bienveillante du jeu des interruptions. Il évite que la prescription neutralise le bénéfice substantiel reconnu par ailleurs. La cohérence est ainsi préservée entre la reconnaissance du droit et son exécution effective.

La portée de la décision dépasse le cas d’espèce. Elle offre un modèle d’arbitrage entre la sécurité juridique attachée à la prescription et la justice indemnitaire due aux agents lésés par des défauts de qualification administrative. Cette ligne d’équilibre devrait inspirer le contentieux à venir, alors que de nombreux agents de police restent susceptibles d’invoquer une reconnaissance rétroactive pour la période antérieure à l’arrêté du 3 décembre 2015.