Droit de communication de l’administration fiscale : l’arrêt CEDH Ferrieri c/Italie du 8 janvier 2026 et la réponse du Conseil d’État du 12 juin 2026

Le droit de communication, régi par les articles L. 81 et suivants du Livre des procédures fiscales, constitue l’un des instruments les plus puissants du contrôle fiscal français. Il permet aux agents de l’administration de prendre connaissance, et au besoin copie, de documents détenus par des tiers — entreprises, administrations, établissements bancaires — sans que le secret professionnel ne puisse leur être opposé. Cette prérogative, essentielle à la lutte contre la fraude, opère en l’absence de tout contrôle juridictionnel préalable, ce qui soulève une question constitutionnelle et conventionnelle de première importance.

Deux décisions majeures, rendues à six mois d’intervalle, viennent précisément interroger la conformité de ce dispositif aux droits fondamentaux. Le 8 janvier 2026, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné l’Italie dans l’arrêt Ferrieri et Bonassisa c/Italie (n° 40607/19 et 34583/20), au motif que le droit de communication fiscal italien, analogue au droit français, méconnaissait l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme garantissant le droit au respect de la vie privée. Le 12 juin 2026, le Conseil d’État français, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel la question de la conformité de l’article L. 85 du Livre des procédures fiscales aux articles 2 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (CE, 12 juin 2026, n° 513952).

Ce diptyque juridictionnel dessine une tension entre deux ordres de protection des droits fondamentaux, que le présent article se propose d’analyser. Il convient d’examiner, d’une part, la portée de l’arrêt Ferrieri et son potentiel impact sur le droit français (I), et, d’autre part, les fondements et les limites de la réponse du Conseil d’État (II).

I. L’arrêt Ferrieri c/Italie : une condamnation aux implications directes pour le droit fiscal français

A. La consécration d’une exigence de contrôle indépendant du droit de communication fiscal

L’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 8 janvier 2026, rendu sur le fondement de l’article 8 de la Convention, s’inscrit dans un contexte procédural caractérisé par une absence totale de contrôle juridictionnel sur l’exercice du droit de communication. En l’espèce, l’administration fiscale italienne avait exercé son droit de communication auprès d’établissements bancaires afin d’obtenir des informations portant sur les comptes des contribuables requérants.

La Cour constate que le cadre juridique interne italien ne prévoyait « aucune motivation étant prescrite à peine d’irrégularité » et qu’il n’existait pas de « contrôle indépendant effectif » de ces mesures. La Cour énonce, dans un attendu de principe, que « le cadre juridique interne a accordé aux autorités nationales un pouvoir discrétionnaire sans entrave en ce qui concerne à la fois les conditions dans lesquelles les mesures attaquées pourraient être mises en œuvre ; dans le même temps, ce cadre n’a pas fourni de garanties procédurales suffisantes, car les mesures attaquées n’ont pas fait l’objet d’un contrôle judiciaire ou indépendant » (CEDH, 8 janvier 2026, n° 40607/19 et 34583/20, § 95).

La portée de cet arrêt dépasse le seul cadre italien. La Cour elle-même a pris soin de préciser que la violation constatée revêtait un « caractère systémique » et qu’elle était susceptible de susciter de nouvelles requêtes justifiées à l’avenir. Elle a enjoint à l’État défendeur d’adopter les mesures générales appropriées en vue de rendre sa législation et sa pratique conformes aux exigences conventionnelles, notamment en instaurant « un contrôle juridictionnel ou indépendant effectif de ces mesures, et en particulier un réexamen du respect par les autorités nationales des critères et des restrictions concernant les conditions justifiant ces mesures et leur portée ».

Or, le droit fiscal français présente, à cet égard, des caractéristiques rigoureusement analogues au dispositif italien censuré. Selon la doctrine administrative elle-même, le droit de communication « n’a pas à être précédé de la formalité prévue à l’article L. 47 du LPF et relative à l’obligation faite au vérificateur d’aviser le contribuable de son droit à l’assistance d’un conseil » (BOI-CF-COM-10, § 20). Autrement dit, l’administration peut solliciter des tiers, y compris des établissements bancaires, la communication de documents relatifs à un contribuable sans que ce dernier n’en soit informé, sans autorisation judiciaire préalable et sans voie de recours spécifique lui permettant de contester la nécessité ou la proportionnalité de la mesure au moment où elle est mise en œuvre.

La seule garantie procédurale réside dans l’obligation, prévue à l’article L. 76 B du LPF, d’informer le contribuable de la teneur et de l’origine des renseignements obtenus de tiers sur lesquels l’administration s’est fondée pour établir l’imposition. Cette information n’intervient toutefois qu’au stade de la proposition de rectification, soit postérieurement à l’exercice du droit de communication. Le Conseil d’État a précisé que cette obligation doit être respectée avant la mise en recouvrement et que les documents doivent être communiqués au contribuable qui en fait la demande (CE, 15 avril 2025, n° 485418). Mais cette garantie, purement ex post, ne saurait pallier l’absence de contrôle préalable dénoncée par la Cour de Strasbourg.

B. L’absence de contrôle préalable en droit français : un état des lieux critique

Le droit de communication se distingue, selon la doctrine administrative, du pouvoir de vérification en ce qu’il ne déclenche pas les garanties attachées aux procédures de contrôle fiscal contradictoire (BOI-CF-COM-10-10-10, § 1 et s.). Il s’exerce « sur place ou par correspondance, y compris électronique », et permet aux agents de prendre copie des documents « quel que soit le support utilisé pour la conservation des documents » (article L. 81, al. 3 du LPF).

La jurisprudence administrative a, de longue date, validé la légalité de ce dispositif en se fondant sur un raisonnement en deux temps. Premièrement, le droit de communication ne constitue qu’une simple collecte de renseignements, ce qui le distingue des mesures coercitives telles que les perquisitions ou les saisies. Deuxièmement, le contribuable dispose de garanties suffisantes à travers le mécanisme de l’article L. 76 B et la possibilité de contester la régularité de la procédure dans le cadre du recours de plein contentieux fiscal.

Ce raisonnement, réaffirmé avec force par le Conseil d’État dans sa décision du 12 juin 2026, repose sur une prémisse dont la solidité est désormais ébranlée par l’arrêt Ferrieri. La Cour européenne considère en effet que l’accès aux données bancaires constitue une ingérence dans le droit au respect de la vie privée, quelle que soit la qualification donnée par le droit interne à la mesure en cause. L’absence de contrôle ex ante est, en elle-même, constitutive d’une violation de l’article 8.

La Cour administrative d’appel de Toulouse a certes rappelé que le droit de communication, « compte tenu des garanties offertes au contribuable par l’article L. 76 B du Livre des procédures fiscales et du fait que les informations recueillies à cette occasion par l’administration fiscale sont soumises à l’obligation de secret professionnel prescrite par l’article L. 103 de ce même livre, ne méconnaît pas les stipulations de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » (CAA Toulouse, 29 septembre 2022, n° 22TL00526). Mais cette position, antérieure à l’arrêt Ferrieri, mérite d’être réévaluée à la lumière de la nouvelle jurisprudence européenne.

Il est significatif que la CEDH ait spécifiquement relevé l’insuffisance des recours ex post : la possibilité de contester les mesures devant les tribunaux fiscaux n’était pas considérée comme une garantie effective, dès lors « qu’une telle action ne pouvait être intentée qu’en ce qui concerne un avis d’évaluation fiscale, alors même qu’une personne pouvait être avisée plusieurs années après la violation alléguée ». Ce constat s’applique avec la même force au système français, dans lequel la contestation de la régularité du droit de communication ne peut intervenir que dans le cadre d’une réclamation contentieuse dirigée contre l’imposition elle-même.

II. La réponse du Conseil d’État du 12 juin 2026 : une validation constitutionnelle sous tension conventionnelle

A. La confirmation de la conformité constitutionnelle du dispositif

Saisi par la cour administrative d’appel de Paris d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article L. 85 du Livre des procédures fiscales, le Conseil d’État a refusé de transmettre la question au Conseil constitutionnel, aux motifs qu’elle ne présentait pas un caractère sérieux (CE, 12 juin 2026, n° 513952).

La motivation de cette décision mérite une attention particulière. Le Conseil d’État, statuant en formation de jugement (9ème et 10ème chambres réunies), a d’abord rappelé le cadre légal applicable, en soulignant que le droit de communication « qui permet seulement à l’administration fiscale de recueillir auprès d’un contribuable soumis aux obligations comptables du code de commerce, ou d’un tiers soumis à ces mêmes obligations, des renseignements disponibles sans que cela ne nécessite d’investigations particulières ou, dans les mêmes conditions, de prendre connaissance et, le cas échéant, copie de certains documents existants qui se rapportent à leur activité professionnelle, a pour seul objectif d’établir, de contrôler ou de recouvrer l’imposition due par le contribuable contrôlé ».

Le Conseil d’État a ensuite relevé que les agents de l’administration fiscale, « qui ne disposent, pour l’exercice de ce droit de communication, d’aucun pouvoir d’exécution forcée, sont soumis … à l’obligation de secret professionnel » et que l’administration « n’est fondée à faire état, à l’encontre du contribuable contrôlé, des informations qu’elle a recueillies auprès de tiers en usant du droit de communication que dans la mesure où celles-ci sont nécessaires à la détermination des bases d’imposition ».

Sur le terrain des voies de recours, le Conseil d’État a estimé que l’irrégularité du droit de communication « est susceptible d’être invoquée par le contribuable par la voie du recours de plein contentieux devant le juge de l’impôt » et que, par ailleurs, « la personne autre que le contribuable auprès de laquelle l’administration fiscale prend la décision de faire usage de son droit de communication est recevable à contester cette décision par la voie du recours pour excès de pouvoir ».

Ces garanties, combinées à l’« objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale », ont conduit le Conseil d’État à juger que les dispositions contestées « ne portent pas une atteinte disproportionnée au respect de la vie privée et au droit à un recours juridictionnel effectif garantis par les articles 2 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ».

Cette décision s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante. Le Conseil d’État avait déjà jugé que le droit de communication, en ce qu’il porte sur des documents comptables et tous documents relatifs à l’activité professionnelle, ne méconnaissait pas les exigences conventionnelles (CE, 21 juin 2022, n° 446421). Il a également précisé que les obligations d’information et de communication s’imposent à l’administration « quelle que soit la nature du contrôle » (BOI-CF-PGR-30-10, § 230).

B. Une conformité conventionnelle incertaine : perspectives d’évolution

Si la décision du Conseil d’État du 12 juin 2026 clôt, pour l’instant, le débat sur le terrain constitutionnel, elle ne saurait épuiser la question de la conformité du droit français aux exigences de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. Les standards du contrôle de constitutionnalité et du contrôle de conventionnalité ne se confondent pas, et l’arrêt Ferrieri impose une grille d’analyse plus exigeante que celle retenue par le juge constitutionnel français.

En effet, la Cour européenne a expressément écarté l’argument selon lequel les recours ex post constitueraient des garanties suffisantes. Elle exige désormais un contrôle indépendant effectif, de nature juridictionnelle, intervenant au moment de la mise en œuvre de la mesure, ou à tout le moins dans un délai raisonnable après celle-ci. Or, le Conseil d’État, dans sa décision du 12 juin 2026, ne se prononce pas sur ce point précis : il constate l’existence de recours, sans apprécier leur effectivité au regard des critères de la CEDH.

La doctrine administrative reconnaît d’ailleurs les limites du dispositif actuel. La documentation BOFiP relative aux garanties du contribuable (BOI-CF-PGR-20) énumère les mesures destinées à « sauvegarder les droits des contribuables qui font l’objet d’un contrôle fiscal », mais précise que « l’ensemble de ces mesures ne trouve toutefois à s’appliquer qu’en cas de vérification de comptabilité, d’examen de comptabilité ou d’ESFP ». Le droit de communication, précisément parce qu’il ne constitue pas une vérification, échappe à ce régime protecteur.

Il est dès lors probable que la question de la conventionnalité du droit de communication français soit prochainement soumise au juge administratif, voire directement à la Cour européenne des droits de l’homme par la voie d’une requête individuelle. Les indices d’une évolution législative ou réglementaire sont d’autant plus nets que la CEDH a adopté, dans l’arrêt Ferrieri, une démarche dite « pilote » en invitant l’État défendeur à prendre des mesures générales. Les autorités françaises ne pourront durablement ignorer cette invitation, sauf à s’exposer à leur tour à une condamnation.

Plusieurs pistes d’évolution peuvent être envisagées : l’instauration d’une autorisation préalable du juge des libertés et de la détention pour l’exercice du droit de communication auprès des établissements bancaires, sur le modèle de la procédure de visite et de saisie de l’article L. 16 B du LPF ; la création d’une voie de recours spécifique permettant au contribuable de contester la mesure avant l’établissement de l’imposition ; ou encore l’institution d’une obligation de motivation renforcée des demandes de communication. Ces évolutions, sans remettre en cause l’efficacité du contrôle fiscal, permettraient de rétablir un équilibre plus conforme aux exigences conventionnelles.

L’arrêt du Conseil d’État du 12 juin 2026, rendu quelques jours seulement avant l’entrée en vigueur de la version modifiée de l’article L. 81 du LPF au 27 juin 2026, ne saurait donc être tenu pour le dernier mot du droit sur cette question. La dialectique entre le juge constitutionnel français et le juge conventionnel européen est appelée à se poursuivre, et les praticiens du droit fiscal auront tout intérêt à suivre avec attention les prochains développements jurisprudentiels.

Conclusion

L’arrêt Ferrieri c/Italie du 8 janvier 2026 et la décision du Conseil d’État du 12 juin 2026 illustrent la tension croissante entre l’impératif de lutte contre la fraude fiscale et la protection des droits fondamentaux du contribuable. Si le juge constitutionnel français continue de valider le dispositif actuel du droit de communication, la Cour européenne des droits de l’homme impose désormais un standard de protection plus élevé, exigeant un contrôle indépendant effectif des mesures d’investigation fiscale.

Cette évolution n’est pas sans conséquences pratiques pour les contribuables qui font l’objet d’un contrôle fiscal. La régularité de l’exercice du droit de communication par l’administration est susceptible de constituer un moyen de contestation des rectifications opérées sur le fondement de renseignements obtenus auprès de tiers, en particulier lorsque ces renseignements proviennent d’établissements bancaires. Il est recommandé aux justiciables de solliciter systématiquement, sur le fondement de l’article L. 76 B du LPF, la communication des documents obtenus auprès de tiers, et de vérifier que l’administration a respecté l’ensemble des garanties applicables.