Le contrôle des certificats A1 dans le contentieux pénal du travail dissimulé : l’office de la chambre criminelle face à la fraude au détachement transnational (2023-2026)

I. L’obligation de vérification des certificats A1, condition de la régularité du recours à la main-d’oeuvre étrangère

A. Le cadre juridique de l’obligation pesant sur le donneur d’ordre

Le contentieux du travail dissimulé transnational connaît depuis 2023 une recomposition profonde autour de la question des certificats A1. Ces documents, délivrés par l’institution de sécurité sociale de l’État membre d’établissement du travailleur en application du règlement (CE) n° 883/2004 du 29 avril 2004 portant coordination des systèmes de sécurité sociale, attestent de la régularité de son affiliation au régime de protection sociale de cet État et créent une présomption qui s’impose en principe aux autorités de l’État membre d’accueil. Leur contrôle est devenu un enjeu central de la lutte contre la fraude aux cotisations sociales, dans un contexte où les montants en jeu peuvent atteindre plusieurs dizaines de millions d’euros.

Aux termes de l’article D. 8222-7 du code du travail, la personne qui contracte avec une entreprise établie ou domiciliée à l’étranger est considérée comme ayant procédé aux vérifications imposées par l’article L. 8222-4 si elle se fait remettre, lors de la conclusion du contrat et tous les six mois, un document attestant de la régularité de la situation sociale du cocontractant au regard du règlement (CE) n° 883/2004 (Legifrance). Par ailleurs, l’article L. 8221-1, 3°, du même code interdit le fait de recourir sciemment, directement ou par personne interposée, aux services de celui qui exerce un travail dissimulé.

La chambre criminelle de la Cour de cassation a précisé la portée exacte de cette obligation dans un arrêt publié au Bulletin du 21 février 2023. Elle y affirme que « la personne morale qui contracte avec une entreprise établie ou domiciliée dans un autre Etat membre de l’Union européenne doit, dans tous les cas, se faire remettre par celle-ci le certificat A1 attestant de la régularité de la situation sociale du cocontractant au regard du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant coordination des systèmes de sécurité sociale pour chacun des travailleurs détachés auxquels elle a recours » (Crim., 21 février 2023, n° 22-81.903, publié au Bulletin).

Cette formulation est remarquable par sa généralité. L’expression « dans tous les cas » écarte toute possibilité pour le donneur d’ordre de s’exonérer de cette obligation en invoquant d’autres documents, fussent-ils émanant d’organismes officiels de l’État d’établissement. La Cour de cassation a d’ailleurs censuré, dans cette même affaire, l’arrêt d’une cour d’appel qui avait relaxé les prévenus au motif qu’ils avaient été destinataires de documents justifiant de l’affiliation des salariés au régime bulgare de sécurité sociale et du paiement régulier des cotisations. En conséquence, la production de tout autre document que le certificat A1 lui-même est insuffisante à satisfaire l’obligation légale de vérification.

A cet égard, la Cour de justice de l’Union européenne avait déjà posé le principe selon lequel les certificats A1 « créent une présomption de régularité de l’affiliation du travailleur concerné au régime de sécurité sociale de cet État et s’imposent à l’institution compétente et aux juridictions de l’État membre dans lequel ce travailleur effectue sa prestation, même lorsqu’il est constaté par celles-ci que les conditions de l’activité du travailleur concerné n’entrent manifestement pas dans les cas prévus par le droit de l’Union autorisant leur délivrance, et ce aussi longtemps que ce certificat n’a été ni retiré ni déclaré invalide par l’Etat membre dans lequel il a été établi » (CJUE, 27 avril 2017, A-Rosa Flussschiff GmbH, C-620/15 ; 6 septembre 2018, Salzburger Gebietskrankenkasse, C-527/16).

La chambre criminelle s’inscrit ainsi dans le sillage de la jurisprudence européenne tout en renforçant, sur le plan du droit pénal interne, les obligations pesant sur les donneurs d’ordre français. Le texte de l’article D. 8222-7 ne laisse aucune marge d’interprétation : la remise du certificat A1 est requise pour chacun des travailleurs détachés auxquels il est recouru. L’obligation est individuelle et incessible, ce qui interdit toute régularisation globale ou a posteriori.

B. L’élément intentionnel du délit de recours au travail dissimulé et la portée de l’obligation de vérification

L’absence de certificats A1 ne constitue pas, en elle-même, un manquement formel détachable de la caractérisation de l’infraction de travail dissimulé. La chambre criminelle a, au contraire, érigé cette carence en élément constitutif de l’élément moral du délit de recours au travail dissimulé.

La Cour de cassation juge en effet que « commet sciemment le délit de recours aux services d’une personne exerçant un travail dissimulé celui qui ne vérifie pas la régularité de la situation de l’entreprise dont il utilise les services et, lorsque celle-ci est établie dans un autre Etat membre de l’Union européenne, qu’elle est en mesure de fournir lesdits certificats pour tous les travailleurs détachés qu’elle met à disposition » (Crim., 21 février 2023, n° 22-81.903, publié au Bulletin).

Cette formulation établit un lien direct entre l’absence de vérification des certificats A1 et la caractérisation de l’élément intentionnel de l’infraction. Le donneur d’ordre ne peut utilement se prévaloir de son ignorance de l’obligation lorsque les circonstances de fait démontrent qu’il avait été alerté sur la nécessité d’obtenir ces documents. Dans l’espèce ayant donné lieu à l’arrêt du 21 février 2023, la Cour relevait que la société prévenue « avait été alertée, antérieurement aux faits, objet de la poursuite, sur la nécessité d’obtenir les certificats A1 pour les salariés détachés », de sorte que la cour d’appel n’avait pas « tiré les conséquences légales de ses propres constatations » en prononçant la relaxe.

Par ailleurs, la chambre criminelle a précisé, dans un arrêt du 4 février 2025, les conditions dans lesquelles une activité exercée en France par une société étrangère sans les déclarations requises constitue le délit de travail dissimulé par dissimulation d’activité. Elle a notamment jugé que « le fait, pour une personne physique ou morale, d’exercer, en violation des règles sur le détachement, une activité stable sur le territoire national sans procéder aux déclarations requises constituait, avant même l’entrée en vigueur, le 7 septembre 2018, de l’article L. 8221-3, 3°, du code du travail, le délit de travail dissimulé » (Crim., 4 février 2025, n° 23-86.625).

En l’espèce, une société de droit espagnol réalisait entre 72 % et 77 % de son chiffre d’affaires en France sans y avoir d’établissement déclaré, ce dont la Cour a déduit qu’elle « ne fait que masquer un détournement de la procédure française sur le détachement de travailleurs salariés, la société exerçant une activité permanente en France et recrutant des salariés spécialement destinés à être envoyés dans ce pays pour y travailler, sans créer d’établissement en France, contournant la législation du travail française ».

Dès lors, l’absence de certificats A1 s’inscrit dans un faisceau d’indices plus large permettant de caractériser la fraude au détachement. Ce faisceau inclut, selon les espèces, la proportion du chiffre d’affaires réalisé en France, l’absence d’activité substantielle dans l’État d’établissement, le recrutement de salariés spécialement destinés à être envoyés en France, et l’absence de structure logistique ou commerciale dans le pays d’origine. Le cabinet intervenant en contentieux social est régulièrement confronté à ces situations dans le cadre de contrôles URSSAF diligentés sur des chantiers mobilisant de la main-d’oeuvre détachée.

II. Le contrôle juridictionnel des certificats A1 frauduleux : entre coopération européenne et office du juge pénal

A. La procédure de dialogue et de conciliation, préalable obligatoire à l’écartement des certificats

La seconde difficulté majeure soulevée par le contentieux des certificats A1 réside dans les conditions auxquelles le juge pénal de l’État d’accueil peut écarter ces documents lorsqu’ils ont été obtenus ou invoqués de manière frauduleuse. La chambre criminelle a rendu sur ce point, le 9 juin 2026, une décision publiée au Bulletin et au Rapport annuel qui constitue une contribution majeure à l’articulation entre le droit de l’Union européenne et le droit pénal interne.

La Cour rappelle d’abord le principe posé par la CJUE dans l’arrêt Ömer Altun : « lorsque l’institution de l’État membre dans lequel les travailleurs ont été détachés a saisi l’institution émettrice de certificats E 101 (devenus A1) d’une demande de réexamen et de retrait de ceux-ci à la lumière d’éléments recueillis dans le cadre d’une enquête judiciaire ayant permis de constater que ces certificats ont été obtenus ou invoqués de manière frauduleuse, et que l’institution émettrice s’est abstenue de prendre en considération ces éléments aux fins du réexamen du bien-fondé de la délivrance desdits certificats, le juge national peut, dans le cadre d’une procédure diligentée contre des personnes soupçonnées d’avoir eu recours à des travailleurs détachés sous le couvert de tels certificats, écarter ces derniers » (Crim., 9 juin 2026, n° 24-85.090, publié au Bulletin et au Rapport, citant CJUE, 6 février 2018, Ömer Altun, C-259/16).

La décision du 9 juin 2026 ajoute une précision essentielle, déduite de l’arrêt Vueling Airlines de la CJUE : les juridictions de l’État d’accueil « ne peuvent constater l’existence d’une fraude et écarter en conséquence ces certificats qu’après s’être assurées, d’une part, que la procédure de dialogue et de conciliation a été promptement enclenchée et que l’institution compétente de l’État membre d’émission a ainsi été mise en mesure de réexaminer le bien-fondé de la délivrance desdits certificats à la lumière des éléments concrets soumis par l’institution compétente de l’État membre d’accueil qui donnent à penser que les mêmes certificats ont été obtenus ou invoqués de manière frauduleuse, d’autre part, que l’institution compétente de l’État membre d’émission s’est abstenue de procéder à un tel réexamen et de prendre position, dans un délai raisonnable, sur ces éléments, le cas échéant, en annulant ou en retirant les certificats en cause » (Crim., 9 juin 2026, n° 24-85.090, précité).

La Cour de cassation en a déduit une règle opératoire d’une portée considérable pour les services de contrôle : « le fait pour l’institution compétente de l’Etat membre d’émission de confirmer le bien-fondé de certificats A1 sans se prononcer sur les éléments concrets soumis par l’institution compétente de l’État membre d’accueil qui donnent à penser que ces certificats ont été obtenus ou invoqués de manière frauduleuse ne peut être assimilé à un réexamen effectif. Dans ce cas, et dès lors qu’elle constate le caractère frauduleux de ces certificats, la juridiction de l’Etat membre d’accueil saisie du contentieux peut les écarter. »

En l’espèce, l’institution espagnole n’avait produit « aucune pièce de nature à confirmer ses affirmations ou à infirmer les éléments concrets soumis par l’URSSAF, ni davantage diligenté ou fait diligenter une enquête sur ces éléments, celle qu’elle aurait confiée à l’inspection du travail et de la sécurité sociale n’ayant jamais été effectuée ». La Cour en a conclu que « cette réponse de l’institution compétente espagnole qui n’a pas satisfait à son obligation de coopération loyale ne peut être considérée comme un réexamen effectif ». Par ailleurs, la Cour précise que « le choix de l’institution compétente de l’Etat membre d’accueil de ne pas saisir la commission administrative de conciliation ne prive pas le juge de cet Etat de sa compétence d’écarter les certificats A1 lorsque l’institution compétente de l’Etat membre d’émission s’est abstenue de procéder à un réexamen effectif ».

Cette construction est complétée par l’arrêt du 27 mai 2026, également publié au Bulletin, qui porte sur les pouvoirs d’investigation des agents de l’URSSAF dans le cadre du comité départemental anti-fraude (CODAF). La chambre criminelle y affirme que « les agents des organismes de recouvrement, parmi lesquels les agents de contrôle de l’URSSAF, qui exercent un contrôle sur le fondement des articles L. 8271-1 et suivants du code du travail, disposent, aux fins de la recherche d’infractions de travail dissimulé, d’un droit d’entrée dans des lieux professionnels, sans autorisation préalable de l’employeur ou de son représentant, en l’absence d’opposition manifestée par ces derniers » (Crim., 27 mai 2026, n° 24-84.097, publié au Bulletin).

Cette décision consacre une distinction fondamentale entre le contrôle classique de l’assiette des cotisations prévu à l’article L. 243-7 du code de la sécurité sociale, soumis à l’envoi préalable d’un avis de contrôle, et les opérations de recherche d’infractions de travail dissimulé menées sur le fondement des articles L. 8271-1 et suivants du code du travail. Dans ce second cadre, les agents de l’URSSAF agissant au sein du CODAF disposent d’un droit d’entrée élargi, sans être tenus par les formalités de l’avis de contrôle préalable. Cette distinction est directement pertinente pour les contrôles portant sur la régularité des certificats A1, lesquels sont fréquemment diligentés dans le cadre d’opérations CODAF sur des chantiers mobilisant de la main-d’oeuvre étrangère.

B. Les conséquences indemnitaires et répressives du constat de fraude au détachement

Lorsque la fraude aux certificats A1 est établie, les conséquences pour les prévenus sont considérables, tant sur le plan indemnitaire que répressif. L’arrêt du 9 juin 2026 en fournit une illustration saisissante : dans une affaire de fraude au détachement de grande ampleur impliquant une société de prestation de main-d’oeuvre initialement implantée en Espagne, les cotisations et contributions sociales éludées ont été évaluées à un total de 80 394 029 euros au seul bénéfice de l’URSSAF Provence-Alpes-Côte d’Azur.

La chambre criminelle a validé la méthode d’évaluation forfaitaire du préjudice retenue par la cour d’appel, fondée sur « l’évaluation de la rémunération horaire médiane pratiquée par les employeurs agriculteurs ayant fait appel à la société, le nombre d’heures effectuées par les salariés, le chiffre d’affaires de la société prévenue année par année sur la période de prévention » (Crim., 9 juin 2026, n° 24-85.090, précité). Elle a par ailleurs rappelé qu’« aucune compensation légale ne pouvant être ordonnée avec un tiers à la procédure », le montant des cotisations versées aux autorités espagnoles ne pouvait être déduit du préjudice de l’URSSAF française, les prévenus devant, le cas échéant, « effectuer une demande de remboursement aux autorités espagnoles ».

S’agissant du préjudice matériel distinct résultant des surcoûts de gestion, la chambre criminelle a, depuis son arrêt fondateur du 20 mai 2025, soumis l’indemnisation de l’URSSAF à une exigence probatoire rigoureuse. Elle juge en effet que « la commission du délit de travail dissimulé n’est pas susceptible de causer à l’URSSAF compétente pour recouvrer les cotisations éludées un préjudice moral distinct de l’atteinte portée aux intérêts généraux de la société que l’action publique a pour fonction de réparer » et que « s’agissant du préjudice matériel, il appartient à l’URSSAF de démontrer que les investigations nécessaires à la recherche des faits de travail dissimulé ont engendré un surcoût de fonctionnement par rapport à la charge normale de la mission de vérification de l’exhaustivité des déclarations sociales et du contrôle des montants des cotisations qui lui incombe » (Crim., 20 mai 2025, n° 24-81.879, publié au Bulletin).

Cette exigence a été réaffirmée avec vigueur dans l’arrêt du 27 mai 2026, qui censure une cour d’appel pour n’avoir pas « caractérisé en quoi les investigations conduites par les agents de l’URSSAF ont excédé la charge normale de recouvrement de l’ensemble des cotisations et contributions rendues obligatoires par la loi incombant à cet organisme » (Crim., 27 mai 2026, n° 24-84.097, précité). En sens inverse, le même arrêt du 9 juin 2026 a validé la condamnation des prévenus au paiement de 35 906,64 euros au titre des surcoûts de gestion, la cour d’appel ayant « caractérisé, par des motifs exempts d’insuffisance, le surcoût induit par les investigations exceptionnelles rendues nécessaires pour identifier dans toute leur complexité l’étendue des faits reprochés dans un dossier de fraude à la sécurité sociale de grande ampleur s’étendant sur plusieurs années » (Crim., 9 juin 2026, n° 24-85.090, précité).

La chambre criminelle a également précisé, par un arrêt du 21 janvier 2025, la nature juridique des sanctions administratives consécutives au constat de travail dissimulé. Elle juge que « les majorations du montant du redressement des cotisations et contributions sociales prévues à l’article L. 243-7-7 du code de la sécurité sociale, les suppressions des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations et contributions de sécurité sociale prévues par l’article L. 133-4-2 dudit code et les pénalités prévues par les articles R. 243-12 et R. 243-13 dudit code revêtent le caractère d’une punition, et ne peuvent, à ce titre, à la différence des intérêts de retard et de la majoration principale de 5 % prévue par l’article R. 243-16, I, du même code, qui indemnisent un préjudice, entrer dans l’évaluation du dommage subi par l’URSSAF » (Crim., 21 janvier 2025, n° 23-81.543, publié au Bulletin). Cette distinction entre les composantes punitives et indemnitaires du redressement est d’une importance pratique considérable pour l’évaluation du préjudice de l’organisme de recouvrement dans le cadre de l’action civile.

Enfin, la chambre criminelle a rappelé, dans un arrêt du 16 janvier 2024, les limites des pouvoirs d’audition des agents de contrôle. Elle a jugé que « l’exigence du consentement, préalable à son audition, de la personne entendue en application des dispositions de l’article L. 8271-6-1 du code du travail, ne vise qu’à la protection des intérêts de celle-ci. Dès lors, la société poursuivie du chef de travail dissimulé n’a pas qualité pour invoquer la violation de ce texte, même si les personnes entendues étaient ses salariés » (Crim., 16 janvier 2024, n° 22-84.243, publié au Bulletin). Cette solution, qui restreint les nullités invocables par la personne morale poursuivie, renforce l’effectivité des pouvoirs d’enquête des agents de l’URSSAF dans les dossiers de fraude transnationale.

Conclusion

Le corpus jurisprudentiel dégagé par la chambre criminelle entre 2023 et 2026 dessine un régime du contrôle des certificats A1 à la fois exigeant et équilibré. L’obligation de vérification qui pèse sur le donneur d’ordre est absolue dans son principe et sa portée — dans tous les cas, pour tous les travailleurs détachés. La procédure de dialogue et de conciliation entre institutions de sécurité sociale constitue le préalable obligatoire à l’écartement des certificats par le juge pénal, mais le formalisme de la réponse de l’institution émettrice ne saurait tenir lieu de réexamen effectif. Sur le plan indemnitaire, l’URSSAF voit son préjudice financier intégralement réparé — les montants en cause pouvant atteindre plusieurs dizaines de millions d’euros — mais doit démontrer, pour les surcoûts de gestion, que les investigations ont excédé la charge normale de sa mission de contrôle. La qualité de la défense du cotisant dans ces contentieux repose sur une connaissance précise de ces exigences procédurales et probatoires.