La lutte contre le travail dissimulé à l’épreuve du Conseil constitutionnel : la décision du 18 juin 2026 et la consolidation contrôlée du dispositif répressif

I. La validation constitutionnelle des nouveaux instruments de lutte contre le travail dissimulé

A. La procédure de flagrance sociale : un dispositif de contrôle immédiat conforté

La loi relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, définitivement adoptée par le Parlement au printemps 2026 et partiellement censurée par le Conseil constitutionnel le 18 juin 2026, comporte un volet « travail » d’une ampleur sans équivalent depuis la loi du 16 juin 2011. Son titre III modifie substantiellement la procédure de flagrance sociale, étend le devoir de vigilance des donneurs d’ordre et renforce leur solidarité financière en cas de travail dissimulé, tout en allongeant le délai de reprise dérogatoire dont dispose l’administration fiscale. Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2026-904 DC, a été saisi de la conformité à la Constitution de ces dispositions par plusieurs groupes de députés et de sénateurs, représentant l’ensemble des formations politiques de l’Assemblée nationale et du Sénat (Cons. const., 18 juin 2026, n° 2026-904 DC).

La flagrance sociale, instituée par la loi du 10 août 2016 et codifiée aux articles L. 8271-6-3 et suivants du code du travail, constitue un régime dérogatoire au droit commun de la procédure pénale. Elle permet aux agents de contrôle de l’inspection du travail et de l’URSSAF de relever des infractions de travail dissimulé selon une procédure accélérée, caractérisée par la possibilité de procéder à des auditions immédiates et de transmettre les procès-verbaux au parquet dans des délais raccourcis. L’élément intentionnel du travail dissimulé, défini par l’article L. 8221-5 du code du travail comme le fait pour tout employeur « soit de se soustraire intentionnellement à l’accomplissement de la formalité prévue à l’article L. 1221-10, relatif à la déclaration préalable à l’embauche, soit de se soustraire intentionnellement à la délivrance d’un bulletin de paie ou d’un document équivalent, soit de se soustraire intentionnellement aux déclarations relatives aux salaires ou aux cotisations sociales assises sur ceux-ci auprès des organismes de recouvrement », demeure le fondement de toute qualification de l’infraction (C. trav., art. L. 8221-5).

La réforme de 2026 a introduit plusieurs innovations dans la procédure de flagrance sociale : l’extension du champ des infractions concernées, le renforcement des pouvoirs d’investigation des agents de contrôle et la facilitation de la transmission des informations entre les services de l’État et les organismes de sécurité sociale. Ces dispositions, qui figuraient au titre III du projet de loi initial déposé le 14 octobre 2025 sur le bureau du Sénat, n’ont fait l’objet d’aucune censure de la part du Conseil constitutionnel. En déclarant ces dispositions conformes à la Constitution, sans réserve particulière, le Conseil a implicitement considéré que l’équilibre entre l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale et les droits de la défense des personnes contrôlées était suffisamment assuré par le législateur.

Cette validation s’inscrit dans une jurisprudence constitutionnelle constante. Par sa décision n° 2015-479 QPC du 31 juillet 2015, le Conseil constitutionnel avait déjà déclaré conformes à la Constitution les dispositions relatives à la solidarité financière des donneurs d’ordre, en jugeant que « le législateur a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude en matière de protection sociale » et que « les dispositions contestées ne portent pas au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre une atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi » (Cons. const., 31 juill. 2015, n° 2015-479 QPC). La décision du 18 juin 2026 prolonge ce raisonnement en l’appliquant aux nouveaux instruments de la flagrance sociale.

L’article L. 8221-1 du code du travail prohibe « le travail totalement ou partiellement dissimulé, défini et exercé dans les conditions prévues aux articles L. 8221-3 et L. 8221-5 » (C. trav., art. L. 8221-1). Cette interdiction de principe, complétée par l’obligation de vigilance pesant sur les donneurs d’ordre et par la solidarité financière qui en découle, forme un dispositif cohérent que la loi du 18 juin 2026 vient renforcer sans en altérer l’architecture. La Cour de cassation a rappelé à maintes reprises le caractère central de l’élément intentionnel, jugeant que « l’élément intentionnel de l’infraction de travail dissimulé ne peut résulter de la seule absence de déclaration, sans que soit caractérisée la volonté de se soustraire aux obligations déclaratives » (Cass. soc., 11 oct. 2023, n° 21-24.168).

B. Le renforcement de la solidarité financière des donneurs d’ordre : l’extension d’un mécanisme préventif validé

Le mécanisme de solidarité financière du donneur d’ordre, codifié aux articles L. 8222-1 et suivants du code du travail, repose sur une double obligation. D’une part, aux termes de l’article L. 8222-2, alinéa 1er, « toute personne qui méconnaît les dispositions de l’article L. 8222-1, ainsi que toute personne condamnée pour avoir recouru sciemment, directement ou par personne interposée, aux services de celui qui exerce un travail dissimulé, est tenue solidairement avec celui qui a fait l’objet d’un procès-verbal pour délit de travail dissimulé au paiement des impôts, taxes et cotisations obligatoires ainsi que des pénalités et majorations y afférentes » (C. trav., art. L. 8222-2). D’autre part, l’article L. 133-4-5 du code de la sécurité sociale prévoit l’annulation des exonérations et réductions de cotisations sociales dont le donneur d’ordre a bénéficié lorsqu’est constaté un manquement à son obligation de vigilance.

La Cour de cassation a précisé les contours de cette obligation par un arrêt remarqué de la deuxième chambre civile du 5 décembre 2024, qui énonce que « le donneur d’ordre est considéré comme ayant procédé aux vérifications requises par l’article L. 8222-1 du code du travail lorsqu’il s’est fait remettre par son cocontractant les documents que l’article D. 8222-5 du code du travail énumère, parmi lesquels figure l’attestation de vigilance ». L’arrêt ajoute que « viole ces textes l’arrêt qui retient que le donneur d’ordre avait procédé aux vérifications qui lui incombaient alors qu’il ressortait de ses constatations que la société sous-traitante, qui certifiait avoir recours à des salariés, n’avait pas fourni au donneur d’ordre l’attestation de vigilance comportant les informations exigées par l’article D. 243-15 du code de la sécurité sociale » (Cass. 2e civ., 5 déc. 2024, n° 22-21.152, Publié au Bulletin).

Par un autre arrêt publié au Bulletin, la deuxième chambre civile a jugé le 16 février 2023 que « les sanctions prévues par l’article L. 133-4-5 du code de la sécurité sociale sont applicables lorsque, à l’occasion d’un contrôle effectué après le 6 décembre 2013, ont été constatés le manquement du donneur d’ordre à son obligation de vigilance et des faits matériels de travail dissimulé par son sous-traitant, commis postérieurement au 1er janvier 2013 » (Cass. 2e civ., 16 fév. 2023, n° 21-14.403, Publié au Bulletin).

La loi du 18 juin 2026 renforce ce mécanisme à un double titre. Elle étend le devoir de vigilance du donneur d’ordre à l’égard de ses sous-traitants, en densifiant la périodicité des vérifications et en élargissant le spectre des documents que le donneur d’ordre doit se faire remettre. Elle accroît également l’étendue de la solidarité financière, en permettant aux organismes de recouvrement de poursuivre le donneur d’ordre pour la totalité des sommes dues par le sous-traitant, et non plus seulement à due proportion de la valeur des travaux réalisés comme le prévoit actuellement l’article L. 8222-3 du code du travail. Le Conseil constitutionnel a validé ces extensions sans formuler d’objection de principe, en se fondant sur le caractère proportionné du dispositif au regard de l’objectif de lutte contre la fraude.

Ce renforcement s’adosse à une jurisprudence déjà étoffée. L’arrêt de la deuxième chambre civile du 12 mai 2022 avait ainsi exigé que « la lettre d’observations prévue par l’article D. 724-9 du code rural doit, pour assurer le caractère contradictoire du contrôle et la garantie des droits de la défense, préciser année par année le montant des sommes dues » (Cass. 2e civ., 12 mai 2022, n° 17-21.115). La même chambre a, le 16 mars 2023, sanctionné l’annulation d’exonérations prononcée sans vérification suffisante du manquement du donneur d’ordre (Cass. 2e civ., 16 mars 2023, n° 21-14.823).

La chambre sociale de la Cour de cassation a, de son côté, confirmé l’action directe du salarié contre le donneur d’ordre en cas de défaillance du sous-traitant, sur le fondement des articles L. 8222-1 et L. 8222-2 du code du travail, en rappelant que « le salarié lésé, les organismes de sécurité sociale et d’allocations familiales et la caisse de congés payés peuvent engager, en cas de défaillance de l’entrepreneur, une action directe contre le chef d’entreprise pour lequel le travail a été réalisé » (Cass. soc., 5 mars 2025, n° 23-16.372).

La procédure de mise en œuvre de la solidarité financière obéit à des règles procédurales spécifiques que la Cour de cassation a progressivement précisées. La deuxième chambre civile a ainsi rappelé que la lettre d’observations adressée au donneur d’ordre doit comporter les références au procès-verbal de travail dissimulé établi à l’encontre du cocontractant, préciser le manquement constaté, la période sur laquelle il porte et le montant de la sanction envisagée, conformément aux dispositions de l’article R. 133-8-1 du code de la sécurité sociale. Elle a également jugé que « le document remis au donneur d’ordre comportait des références suffisantes au procès-verbal de travail dissimulé établi à l’encontre de son cocontractant pour lui permettre d’avoir connaissance de la cause et de l’étendue du redressement » (Cass. 2e civ., 16 fév. 2023, n° 21-14.403, précité). Ces exigences procédurales, qui garantissent le respect du contradictoire, ne sont pas remises en cause par la loi du 18 juin 2026, qui au contraire les renforce en encadrant plus strictement les modalités de notification des redressements aux donneurs d’ordre.

L’articulation entre la procédure pénale de flagrance sociale et la procédure de redressement des cotisations sociales par l’URSSAF constitue un autre apport significatif de la réforme de 2026. Jusqu’à présent, ces deux procédures, bien que concomitantes, relevaient de logiques distinctes : la première, de nature répressive, visait à sanctionner pénalement l’auteur de l’infraction, tandis que la seconde, de nature civile, tendait au recouvrement des cotisations éludées. La loi nouvelle organise une meilleure circulation des informations entre les parquets et les organismes de recouvrement, permettant à ces derniers de diligenter plus rapidement les procédures de solidarité financière dès lors qu’un procès-verbal de travail dissimulé a été transmis par les agents de contrôle. Cette fluidification des échanges d’informations, validée par le Conseil constitutionnel, constitue une avancée significative dans l’efficacité du dispositif, même si les garanties procédurales attachées au respect du contradictoire demeurent inchangées

La décision du Conseil constitutionnel du 18 juin 2026, en ne censurant aucune des dispositions du titre III de la loi, conforte l’ensemble de ce dispositif et lui confère une assise constitutionnelle renforcée. C’est dans ce contexte que l’intervention d’un avocat en droit du travail à Paris prend tout son sens : la vérification de la régularité des attestations de vigilance, l’analyse des obligations pesant sur chaque maillon de la chaîne de sous-traitance et l’évaluation du risque de mise en œuvre de la solidarité financière requièrent une expertise que la complexité croissante du dispositif rend désormais indispensable.

II. Les limites constitutionnelles persistantes du dispositif répressif

A. Les réserves d’interprétation relatives à l’accès aux données personnelles

Si le Conseil constitutionnel a globalement validé l’architecture du titre III de la loi, il a assorti sa décision de réserves d’interprétation significatives, qui circonscrivent la portée des nouveaux pouvoirs conférés à l’administration. Ces réserves concernent principalement l’accès aux données à caractère personnel et leur traitement dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale.

S’agissant de l’article 6 de la loi, qui étend aux agents des services du représentant de l’État dans le département l’accès au répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), le Conseil constitutionnel a formulé une réserve d’interprétation majeure. Il a jugé que ces dispositions « sont de nature à permettre aux agents concernés d’accéder à de nombreuses données à caractère personnel comprenant notamment, même si elles ne constituent pas des données médicales, des informations relatives à la santé des personnes, qui pourraient être sans lien avec l’exercice des missions de ces agents ». Il en a déduit que, « sauf à méconnaître le droit au respect de la vie privée, ces dispositions doivent être interprétées comme permettant un tel accès à ce répertoire uniquement aux agents, placés sous l’autorité hiérarchique du représentant de l’État dans le département, chargés de l’instruction de demandes de documents, autorisations et titres administratifs, et pour la seule consultation des données strictement nécessaires à l’exercice de leurs missions de lutte contre la fraude » (Cons. const., 18 juin 2026, n° 2026-904 DC, cons. 19-20).

Cette réserve, qui s’inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence constitutionnelle sur la protection des données personnelles, produit des effets directs sur le volet « travail » de la loi. Les agents chargés du contrôle du travail dissimulé ne peuvent accéder aux données du RNCPS qu’à la condition que cet accès soit strictement nécessaire à l’exercice de leurs missions de lutte contre la fraude. La décision du Conseil constitutionnel impose ainsi une exigence de proportionnalité et de finalité qui limite substantiellement la portée du dispositif : l’accès aux données ne saurait être systématique ni détourné de sa finalité première.

Le Conseil constitutionnel a également censuré partiellement l’article 21 de la loi, qui autorisait le recours à un « intermédiaire » pour la mise en œuvre des échanges d’informations entre les organismes d’assurance maladie obligatoire et complémentaire. Il a relevé que « le législateur n’a précisé ni les différentes catégories de données auxquelles ils peuvent accéder, en les limitant à celles strictement nécessaires à leurs missions, ni les conditions de leur désignation, ni les obligations auxquelles ils sont soumis, notamment en matière de secret professionnel » (Cons. const., 18 juin 2026, n° 2026-904 DC, cons. 42-43). Cette censure, bien que portant sur un domaine distinct du droit du travail, illustre la rigueur avec laquelle le juge constitutionnel contrôle les dispositifs de partage de données, y compris lorsqu’ils sont justifiés par l’objectif de lutte contre la fraude sociale.

Ces réserves et censures dessinent une ligne de partage nette entre, d’une part, le renforcement des pouvoirs d’investigation et de sanction que le Conseil constitutionnel valide sans réserve et, d’autre part, l’extension des traitements de données personnelles, qui demeure soumise à un contrôle de proportionnalité rigoureux. Cette distinction est lourde de conséquences pour l’avenir du droit du travail : elle signifie que le législateur peut renforcer les sanctions et les contrôles en matière de travail dissimulé, mais qu’il ne peut le faire au prix d’une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée des personnes concernées.

B. La frontière incertaine entre obligation de vigilance et présomption de responsabilité

La loi du 18 juin 2026, en étendant la solidarité financière des donneurs d’ordre, soulève une question de fond qui n’a pas été directement tranchée par le Conseil constitutionnel : celle de la frontière entre l’obligation de vigilance et une présomption de responsabilité qui pèserait sur le donneur d’ordre du seul fait de la commission d’une infraction par son sous-traitant.

La mise en œuvre de la solidarité financière suppose la réunion de trois conditions cumulatives : l’existence d’un procès-verbal pour délit de travail dissimulé établi à l’encontre du cocontractant, l’existence de relations contractuelles entre le donneur d’ordre et ce cocontractant, et le manquement du donneur d’ordre à son obligation de vigilance. Comme l’a précisé le tribunal judiciaire de Paris dans un jugement du 28 janvier 2026, « l’issue de cette procédure n’est pas automatique, mais dépend notamment du respect par le donneur d’ordre des prescriptions de l’article L. 8222-1 du code du travail ». Le tribunal judiciaire de Marseille, le 11 décembre 2025, a rappelé que « l’engagement de la solidarité du donneur d’ordre professionnel est subordonnée à la réunion des trois conditions cumulatives » précitées (TJ Marseille, 11 déc. 2025, n° 23/01147).

L’article D. 8222-5 du code du travail énumère limitativement les documents que le donneur d’ordre doit se faire remettre pour être réputé avoir satisfait à son obligation de vigilance. Au nombre de ces documents figure l’attestation de vigilance prévue à l’article L. 243-15 du code de la sécurité sociale. La production d’une simple attestation sur l’honneur ou d’un document ne comportant pas l’ensemble des mentions exigées ne suffit pas à exonérer le donneur d’ordre de sa responsabilité, comme l’a établi la Cour de cassation dans l’arrêt précité du 5 décembre 2024.

Or, la loi du 18 juin 2026, en étendant la solidarité financière sans maintien du principe de proportionnalité antérieurement applicable, modifie substantiellement l’équilibre du dispositif. Le donneur d’ordre qui n’aurait pas été en mesure de détecter la fraude de son cocontractant, malgré des vérifications conformes aux exigences légales et réglementaires, pourrait se voir réclamer des sommes très supérieures à la valeur de la prestation sous-traitée. La question de savoir si un tel mécanisme est compatible avec le principe de responsabilité personnelle, qui découle des articles 8 et 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, n’a pas été directement posée au Conseil constitutionnel dans le cadre de la décision du 18 juin 2026. Elle pourrait néanmoins l’être à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité ultérieure.

La Cour de cassation a rappelé, dans l’arrêt du 11 octobre 2023 précité, que la charge de la preuve de l’élément intentionnel du travail dissimulé incombe à celui qui l’invoque. Cette exigence probatoire, qui protège le salarié comme le donneur d’ordre contre des imputations insuffisamment étayées, constitue un garde-fou essentiel qu’aucune disposition de la loi du 18 juin 2026 n’a remis en cause. La chambre criminelle a, par ailleurs, jugé le 10 septembre 2025 que la dissimulation d’emploi salarié suppose la démonstration du caractère intentionnel du manquement, ce qui exclut toute automaticité dans la mise en œuvre des sanctions pénales comme civiles.

Dans le contentieux prud’homal comme dans le contentieux de la sécurité sociale, l’office du juge consiste à vérifier, d’une part, la réalité des manquements reprochés au donneur d’ordre et, d’autre part, le caractère proportionné des sanctions qui lui sont infligées. La décision du Conseil constitutionnel du 18 juin 2026, en ne remettant pas en cause le principe de proportionnalité qui gouverne l’ensemble du droit répressif, laisse aux juridictions une marge d’appréciation significative pour adapter la sanction à la gravité du manquement constaté.

Conclusion

La décision du Conseil constitutionnel du 18 juin 2026 opère une validation d’ensemble du volet « travail » de la loi relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, tout en assortissant cette validation de réserves d’interprétation qui en limitent la portée. Le dispositif de lutte contre le travail dissimulé sort renforcé de cet examen constitutionnel : la procédure de flagrance sociale est confortée, le devoir de vigilance des donneurs d’ordre est étendu et leur solidarité financière est accrue. Mais ce renforcement est encadré par des exigences de proportionnalité et de protection des données personnelles que le Conseil constitutionnel a rappelées avec une netteté particulière, en censurant partiellement les dispositions qui ne comportaient pas de garanties suffisantes. La consolidation du dispositif répressif est donc réelle, mais elle demeure placée sous le contrôle du juge, qu’il soit constitutionnel, judiciaire ou administratif, seul garant d’un équilibre qui ne saurait être abandonné à la seule logique de l’efficacité répressive.