Conseil d’État, le 27 mai 2026, n°498277

I. La clarification de l’office du juge face à l’exigence de majorité indiscutable

A. L’affirmation d’un contrôle juridictionnel renforcé sur le maintien de l’accord

L’arrêt du Conseil d’État du 27 mai 2026 précise les obligations qui incombent au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’il est saisi d’un refus d’abroger un arrêté préfectoral de fermeture hebdomadaire pris sur le fondement de l’article L. 3132-29 du code du travail. Le haut juge rappelle que la fermeture ne peut être ordonnée ou maintenue que si l’accord syndical dont elle procède « correspond à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée ». Cette condition, dégagée dès le point 2 de la décision, constitue le fondement de la légalité de la mesure et s’impose tant lors de son édiction que lors de son maintien. Le Conseil d’État en tire une conséquence procédurale majeure : lorsque le demandeur à l’abrogation présente des « éléments suffisamment étayés pour mettre en doute l’existence d’une telle majorité », le juge doit « former sa conviction sur cette condition de majorité au vu de l’ensemble des éléments versés au dossier », en usant le cas échéant de ses pouvoirs généraux d’instruction. Cette formulation marque un recentrage du contentieux de l’abrogation sur la vérification concrète et actuelle de la volonté majoritaire, et non sur une simple présomption de validité persistante de l’accord originaire. La cour administrative d’appel avait pourtant estimé que les fédérations requérantes avaient apporté des éléments suffisants pour douter de la majorité, puisqu’elle avait ordonné une mesure d’instruction avant dire droit le 21 juillet 2023. Mais au terme de cette instruction, elle a considéré que le doute n’était pas levé et a rejeté le recours. Le Conseil d’État censure cette démarche : une fois le doute établi et l’instruction ordonnée, il appartient au juge de rechercher si les éléments produits par l’administration « étaient de nature à traduire la persistance d’une majorité indiscutable en faveur de la fermeture hebdomadaire ». En d’autres termes, la charge de la preuve ne pèse pas sur le demandeur après que celui-ci a soulevé un doute sérieux ; c’est à l’administration de démontrer que la majorité demeure, et au juge de vérifier cette démonstration.

B. La censure de l’assimilation de l’abstention à une approbation tacite

Le second volet de l’erreur de droit relevée par le Conseil d’État porte sur la valeur juridique attribuée au silence des organisations professionnelles consultées. La cour administrative d’appel avait déduit l’absence de preuve d’une opposition majoritaire en relevant « qu’il n’était pas davantage établi que les établissements concernés adhérents des quatorze organisations qui ne sont pas manifestées lors de cette consultation ou ceux qui n’ont pas adhéré à un syndicat seraient, en tout ou partie, favorables à l’abrogation de cet arrêté ». Le Conseil d’État juge que la cour a ainsi « assimilé leur abstention à une prise de position en faveur du maintien de cet arrêté ». Il souligne que cette assimilation est juridiquement erronée, « alors qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier qui lui était soumis que le préfet, lors de cette consultation, avait indiqué aux organisations professionnelles consultées les conséquences qu’il tirerait, le cas échéant, de leur silence ». L’absence de réponse ne peut être interprétée comme un acquiescement au statu quo, sauf si les modalités de la consultation ont clairement et préalablement informé les intéressés de cette conséquence. Cet attendu s’inscrit dans une exigence de loyauté procédurale et de transparence de l’action administrative. Le juge ne peut suppléer au défaut de réponse par une présomption favorable à l’administration. Il doit au contraire rechercher si les données objectives recueillies permettent réellement de mesurer la volonté de la majorité. La décision pose ainsi une règle probatoire protectrice pour les requérants et limitative pour l’administration.

II. La sanction de l’erreur de droit et les conséquences sur le régime de l’abrogation

A. La cassation fondée sur une double méconnaissance des obligations du juge

Le Conseil d’État prononce l’annulation de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 7 août 2024 pour erreur de droit. Il identifie deux erreurs distinctes mais complémentaires. D’une part, la cour a méconnu son office en ne recherchant pas si les éléments produits par le préfet démontraient la persistance d’une majorité indiscutable, alors même qu’elle avait préalablement reconnu l’existence d’un doute sérieux. D’autre part, elle a erronément traité l’abstention des organisations comme un silence favorable au maintien de l’arrêté, sans que cette conséquence ait été portée à leur connaissance. Cette double erreur vicie le raisonnement dans son ensemble. Le haut juge relève également, au point 8, que la cour s’est fondée sur l’incapacité des pièces du dossier à déterminer la proportion des établissements vendant effectivement du pain parmi les 6 927 recensés, sans tirer les conséquences de cette incertitude. Or, si l’administration, après une mesure d’instruction ordonnée par le juge, ne parvient pas à établir la réalité de la majorité, le doute doit profiter aux demandeurs à l’abrogation, non à l’administration. La décision du 27 mai 2026 illustre ainsi un contrôle rigoureux du juge de cassation sur la manière dont les juges du fond apprécient l’administration de la preuve dans un contentieux où la légalité d’une mesure réglementaire dépend d’une condition de fait évolutive. En cassant sans renvoi sur le fond (puisqu’elle renvoie l’affaire à la cour), le Conseil d’État indique clairement que le raisonnement suivi est insoutenable en droit.

B. La portée de l’arrêt sur le régime de l’abrogation des arrêtés de fermeture

Au-delà de la censure ponctuelle, cette décision apporte des précisions substantielles sur le régime juridique de l’abrogation des arrêtés pris sur le fondement de l’article L. 3132-29 du code du travail. Le Conseil d’État distingue trois voies d’abrogation : la demande des organisations syndicales exprimant la volonté de la majorité (article L. 3132-29, alinéa 2), la modification par le ministre chargé du travail pour les établissements alimentaires (article R. 3132-22), et l’obligation générale d’abroger un règlement devenu illégal (point 3). Pour cette dernière voie, qui était celle invoquée par les fédérations requérantes, le juge précise au point 5 qu’il doit rechercher si, « à la date à laquelle il se prononce », la mesure correspond à la volonté d’une majorité indiscutable. Cette exigence d’actualité est fondamentale : la légalité de l’arrêté n’est pas figée au jour de sa signature ; elle évolue avec la volonté des professionnels. En imposant au juge un contrôle concret et dynamique, le Conseil d’État renforce la protection des minorités professionnelles et évite que des arrêtés anciens ne survivent à la disparition du consensus qui les a justifiés. La solution s’inscrit dans la lignée de la jurisprudence antérieure sur l’obligation d’abroger les actes réglementaires illégaux, mais elle en adapte les modalités probatoires à la spécificité des accords de fermeture dominicale. L’arrêt du 27 mai 2026 constitue ainsi une décision de principe qui clarifie le rôle du juge et les règles de preuve dans un contentieux où l’équilibre entre les intérêts économiques et sociaux est particulièrement délicat. Il reviendra à la cour de renvoi de tirer les conséquences de cette censure en appréciant, à la lumière des éléments recueillis par le préfet, si la majorité indiscutable en faveur de la fermeture hebdomadaire existe encore à Paris.