Le Conseil d’État, statuant en formation de sections réunies, a rendu le 7 juillet 2026 une décision qui éclaire tant l’office du juge en matière de fraude à l’occasion d’une demande de permis de construire que les conditions de recevabilité des recours contre un permis modificatif délivré en cours d’instance d’appel. Le litige trouve son origine dans un permis de construire initial délivré le 19 décembre 2019 par la collectivité de Saint-Barthélemy au profit d’une société pétitionnaire. Un premier permis modificatif a été accordé le 3 juin 2021, mais le tribunal administratif de Saint-Barthélemy a, par un jugement du 23 décembre 2021, annulé ces deux actes. En cause d’appel, la cour administrative d’appel de Bordeaux a été saisie, tandis qu’un second permis modificatif, délivré le 14 août 2024 pour régulariser les vices antérieurs, a fait l’objet d’une demande d’annulation par trois sociétés tierces, demande transmise à la cour par le président du tribunal administratif. Par un arrêt du 29 avril 2025, la cour a rejeté l’appel de la société pétitionnaire contre le jugement annulant le permis initial, a annulé le second permis modificatif et a rejeté les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Au soutien de son pourvoi, la société pétitionnaire conteste la qualification de fraude retenue par la cour administrative d’appel. Celle-ci avait estimé que la société, en ne communiquant pas certaines clauses d’un bail à construction interdisant la démolition de bâtiments, avait cherché à induire l’administration en erreur sur sa qualité à déposer la demande et sur les règles de densité applicables. Par ailleurs, la société pétitionnaire critique le rejet des fins de non-recevoir opposées aux demandes des sociétés tierces, la cour ayant écarté ces exceptions sans vérifier leur intérêt à agir au regard de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme. Le Conseil d’État annule partiellement l’arrêt de la cour, renvoyant l’affaire devant elle. La double question ainsi tranchée porte, d’une part, sur les conditions dans lesquelles une fraude peut être imputée au pétitionnaire et, d’autre part, sur les règles de recevabilité applicables au recours dirigé contre un permis modificatif en cours d’instance d’appel. Il convient d’examiner successivement la critique de la qualification de fraude et l’office du juge de cassation (I), puis les conditions procédurales du recours contre le permis modificatif (II).
I. La clarification des conditions de la fraude dans l’instruction du permis de construire
Le Conseil d’État rappelle que l’administration n’a pas, en principe, à vérifier la validité de l’attestation par laquelle le pétitionnaire déclare remplir les conditions de l’article 69 du code de l’urbanisme de Saint-Barthélemy. Toutefois, si elle dispose, sans mesure d’instruction, d’informations établissant le caractère frauduleux de cette attestation, elle doit refuser le permis. La cour administrative d’appel avait estimé que la société pétitionnaire s’était frauduleusement prévalue de sa qualité en omettant de communiquer des clauses du bail à construction. Or, le juge de cassation censure cette qualification au motif que la société avait bien présenté, dans sa demande, l’ensemble des parcelles constituant l’unité foncière et la surface constructible en tenant compte des bâtiments non démolissables.
A. L’office de l’autorité administrative face à l’attestation frauduleuse
Le paragraphe 4 de la décision énonce que les demandes de permis de construire doivent comporter l’attestation du pétitionnaire qu’il remplit les conditions définies à l’article 69 du code de l’urbanisme. Il précise que les autorisations d’utilisation du sol, accordées sous réserve du droit des tiers, n’imposent pas à l’autorité compétente de vérifier la validité de l’attestation. Toutefois, lorsque cette autorité dispose, au moment où elle statue, d’informations de nature à établir le caractère frauduleux de l’attestation, il lui revient de refuser la demande pour ce motif. Ce principe ménage un équilibre entre la confiance légitime dans les déclarations du pétitionnaire et la nécessité de sanctionner les manœuvres destinées à tromper l’administration. En l’espèce, la cour administrative d’appel s’était fondée sur la circonstance que la société n’avait pas communiqué les clauses du bail à construction interdisant la destruction de certains bâtiments. Le Conseil d’État estime que cette omission ne caractérise pas une fraude, car la société avait inclus l’ensemble des parcelles louées et tenu compte de la surface constructible résultant des règles d’urbanisme.
B. Le contrôle du juge de cassation sur la qualification de fraude
Le juge de cassation exerce un contrôle normal sur la qualification juridique des faits en matière de fraude. Au point 6, le Conseil d’État relève que la cour a dénaturé les pièces du dossier et commis une erreur de droit en déduisant une fraude de circonstances qui, en réalité, ne révélaient aucune intention de tromper l’administration. Il souligne que la société avait présenté sa demande en tenant compte de la surface constructible autorisée, nonobstant les divisions en jouissance résultant du bail. Cette analyse montre que le juge de cassation n’hésite pas à sanctionner une qualification excessive de fraude, notamment lorsque le pétitionnaire a respecté son obligation de déclaration. La solution garantit ainsi que la fraude ne soit pas présumée sur la seule base d’informations partielles, mais repose sur des éléments objectifs révélant une volonté délibérée d’induire en erreur.
II. L’encadrement procédural du recours contre le permis modificatif en cours d’instance d’appel
Le second volet de l’arrêt concerne la recevabilité des conclusions dirigées contre le permis modificatif du 14 août 2024. La cour administrative d’appel avait écarté les fins de non-recevoir en se fondant sur la qualité de partie des sociétés tierces dans le litige initial. Le Conseil d’État censure ce raisonnement, en rappelant que l’intérêt à agir contre le permis modificatif doit être apprécié distinctement.
A. Le régime de transmission du recours et la compétence du juge d’appel
Le point 9 de la décision précise que, conformément à l’article L. 600-5-2 du code de l’urbanisme, lorsqu’un permis modificatif intervient au cours d’une instance portant sur le permis initial, la légalité de cet acte ne peut être contestée que dans le cadre de cette même instance. Le juge d’appel, saisi d’un appel contre le jugement annulant le permis initial, devient seul compétent pour connaître de la contestation du permis modificatif, à condition que celui-ci lui ait été communiqué ainsi qu’aux parties. Il incombe donc au tribunal administratif de transmettre le recours à la cour, ce qui a été fait en l’espèce. Ce mécanisme processuel vise à éviter la multiplication des instances et à assurer une unité de jugement. La solution retenue par le Conseil d’État confirme que la transmission n’opère pas un transfert de compétence au profit du juge d’appel, mais soumet la contestation du permis modificatif au même litige.
B. Les conditions de recevabilité du recours du tiers contre le permis modificatif
Le point 11 rappelle que les sociétés tierces, en leur qualité d’intervenantes en demande devant le tribunal administratif, n’ont la qualité de partie en défense dans l’instance d’appel que si elles peuvent se prévaloir d’un droit auquel le permis initial aurait préjudicié. Le point 12 ajoute qu’à défaut d’être parties, elles ne peuvent agir en qualité de tiers que si elles remplissent, au regard du permis modificatif, les conditions de l’article L. 600-1-2. La cour avait omis de vérifier leur intérêt pour agir, tant contre le permis initial que contre le permis modificatif. Cette omission constitue une erreur de droit. Le Conseil d’État impose ainsi une double vérification : d’abord, l’existence d’un droit lésé par le permis initial justifiant la qualité de partie en appel ; ensuite, l’intérêt à agir spécifiquement contre le permis modificatif au regard de l’exigence d’une atteinte directe aux conditions d’occupation ou de jouissance du bien. Cette solution garantit que les tiers ne puissent pas contourner les conditions de recevabilité en se prévalant d’une intervention en première instance.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 761-1 du Code de justice administrative En vigueur
Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation.
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