Par un arrêt du 26 juin 2026, la cour administrative d’appel de Bordeaux (5ème chambre, n°24BX00809) a eu à se prononcer sur les conditions dans lesquelles l’administration est tenue d’abroger un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal en raison de circonstances postérieures. La société exploitante d’une centrale hydroélectrique sollicitait en 2021 l’abrogation d’un arrêté préfectoral du 19 septembre 2016 soumettant son projet à étude d’impact environnemental. Le refus implicite du préfet de région a été confirmé par le tribunal administratif de Pau le 31 janvier 2024. La requérante a alors interjeté appel, soutenant notamment que cet arrêté était entaché d’erreur d’appréciation et d’erreur de droit, et que ces illégalités constituaient des circonstances de droit ou de fait postérieures justifiant l’abrogation. La cour administrative d’appel rejette la requête en jugeant que les moyens invoqués ne caractérisent pas un changement de circonstances intervenu après l’édiction de l’acte et que l’administration n’était donc pas tenue de l’abroger en application de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle écarte également les autres griefs tirés de l’insuffisance de motivation de la décision implicite et de l’existence d’une prétendue autorisation tacite de travaux.
I. L’absence d’obligation d’abroger un acte non créateur de droits en l’absence de circonstances postérieures
A. L’acte en cause entre dans le champ de l’article L. 243-2 du CRPA
La cour rappelle que l’arrêté du 19 septembre 2016, qui soumet une demande d’autorisation de travaux à étude d’impact, constitue un acte non réglementaire et non créateur de droits. Cette qualification est essentielle car elle ouvre la voie à l’application de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration, aux termes duquel » l’administration est tenue d’abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l’illégalité ait cessé « . La cour confirme ainsi que l’acte litigieux entre dans les prévisions de ce texte, ce qui n’est pas contesté. L’enjeu se déplace donc sur la question de savoir si les circonstances invoquées par la requérante sont bien postérieures à l’édiction de l’arrêté et de nature à le rendre illégal.
B. Les moyens invoqués ne constituent pas des circonstances de droit ou de fait postérieures
La société exploitante soutenait que son projet n’était pas de nature à avoir des incidences notables sur l’environnement, que l’arrêté initial était entaché d’une erreur d’appréciation dans l’analyse de sa demande et d’une erreur de droit quant aux seuils de l’article R. 122-2 du code de l’environnement, et enfin que le motif tiré du débit minimum biologique était erroné. La cour juge que ces griefs, qui portent tous sur le bien-fondé de l’arrêté dès son origine, ne constituent pas des circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction. Ils visent à contester la légalité intrinsèque de l’acte, non à démontrer un changement ultérieur de la réglementation ou des données factuelles. Dès lors, les conditions de l’article L. 243-2 n’étant pas réunies, l’administration n’était pas tenue d’abroger l’arrêté. Cette solution s’inscrit dans une lecture stricte du texte : seule une modification survenue après l’édiction de l’acte peut obliger l’administration à l’abroger, à l’exclusion des contestations portant sur sa légalité initiale, qui relèvent du recours pour excès de pouvoir.
II. Le rejet des autres moyens : motivation de la décision implicite et inexistence d’une autorisation tacite
A. L’insuffisance de motivation écartée faute de demande de communication des motifs
La requérante invoquait l’insuffisance de motivation de la décision implicite de refus d’abrogation. La cour rappelle le mécanisme de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration : une décision implicite n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas motivée ; l’intéressé peut demander la communication des motifs dans le délai du recours contentieux, ce qui a pour effet de proroger ce délai. En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction et n’est pas même allégué que la société aurait formulé une telle demande. Le moyen d’insuffisance de motivation est donc inopérant. Cette position est conforme à la jurisprudence constante : la charge de la demande de communication des motifs pèse sur l’administré. La cour écarte ainsi le grief sans avoir à examiner le bien-fondé de la motivation sous-jacente.
B. L’absence d’autorisation tacite de travaux résultant du silence de l’administration
La société requérante soutenait qu’en reprenant l’exploitation de la centrale en 2021 sans être inquiétée, elle aurait bénéficié d’une autorisation tacite de travaux, ce qui aurait pour effet de retirer implicitement l’arrêté litigieux. La cour oppose un refus catégorique : aucune disposition législative ou réglementaire du code de l’environnement ne prévoit qu’une modification des conditions d’exploitation ou des travaux puisse être tacitement obtenue du silence gardé par l’administration. La circonstance qu’aucun procès-verbal d’infraction n’ait été dressé lors de cette reprise d’activité est sans incidence sur l’existence d’une autorisation. Ce raisonnement est cohérent avec le principe général selon lequel, dans les domaines relevant du droit de l’environnement, les autorisations ne peuvent résulter que d’un acte exprès, en raison des enjeux de protection. La cour confirme ainsi que l’administration n’est pas réputée avoir retiré ou abrogé sa décision initiale par son silence.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 243-2 du Code des relations entre le public et l’administration En vigueur
L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé.
L’administration est tenue d’abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l’illégalité ait cessé.
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