Le 26 juin 2026, la cour administrative d’appel de Bordeaux (5ème chambre, n°25BX00348) a rejeté la requête d’un exploitant de restauration contestant un arrêté du maire de Schoelcher portant liquidation d’une astreinte administrative pour infraction aux règles d’urbanisme.
Le requérant avait édifié, sans autorisation, une terrasse couverte de près de 200 m² et installé du mobilier pour une activité de type » paillotte « . Un procès-verbal d’infraction avait été dressé. Par un arrêté du 8 juin 2023, le maire l’avait mis en demeure de régulariser sa situation, sous astreinte de 500 euros par jour de retard. Le 23 janvier 2024, le maire a liquidé l’astreinte pour la période écoulée. Le tribunal administratif de la Martinique a rejeté la demande d’annulation de cet arrêté. Le requérant a fait appel, contestant tant la régularité du jugement que la légalité de la décision attaquée.
La question de droit centrale portait sur la régularité de la procédure de liquidation d’une astreinte administrative sur le fondement des articles L. 481-1 et L. 481-2 du code de l’urbanisme, et en particulier sur l’absence de procédure contradictoire préalable à la liquidation. La cour a écarté l’ensemble des moyens et confirmé le jugement.
I. La confirmation de la régularité du jugement attaqué
A. L’irrecevabilité des conclusions dirigées contre la mise en demeure et la lettre d’information
La cour a d’abord examiné les griefs relatifs à la régularité du jugement. Le requérant soutenait que les premiers juges avaient omis de statuer sur le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire préalable à la mise en demeure du 8 juin 2023 et qu’ils avaient insuffisamment motivé leur décision sur ce point. La cour a répondu que le tribunal avait expressément relevé que les conclusions dirigées contre cet acte étaient irrecevables en raison de leur tardiveté. Dès lors, le tribunal n’avait ni omis de se prononcer ni insuffisamment motivé son jugement. En outre, les premiers juges n’étaient pas tenus de répondre au moyen relatif au contradictoire dès lors qu’ils avaient rejeté les conclusions pour irrecevabilité.
En ce qui concerne la lettre du 17 octobre 2023 par laquelle le maire informait le requérant de son intention de liquider l’astreinte, la cour a jugé qu’il ne s’agissait pas d’une décision faisant grief. Le tribunal avait donc à bon droit rejeté comme irrecevables les conclusions d’annulation dirigées contre ce courrier. La cour a ainsi validé l’analyse des premiers juges sur la recevabilité.
B. L’absence de contrôle d’office par le juge d’appel de la recevabilité retenue par les premiers juges
Le requérant contestait également l’irrecevabilité opposée à ses conclusions contre la mise en demeure. La cour a rappelé qu’il n’appartient pas au juge d’appel, lorsque l’appelant ne conteste pas la fin de non-recevoir retenue, de rechercher d’office si celle-ci a été accueillie à bon droit. En l’espèce, le requérant se bornait à soutenir qu’il était recevable à exciper de l’illégalité de la mise en demeure à l’appui de son recours contre l’arrêté de liquidation, sans contester la tardiveté de son recours direct. La cour a ajouté que l’arrêté de liquidation et la mise en demeure ne constituent pas une opération complexe, empêchant ainsi le requérant d’exciper sans condition de délai de l’illégalité de l’acte non réglementaire.
Par ailleurs, le requérant n’avait pas soulevé en première instance le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la mise en demeure. La cour a donc considéré que le tribunal ne s’était pas mépris sur la portée des écritures en ne requalifiant pas ses conclusions en ce sens. Le jugement était ainsi régulier.
II. La validation de la procédure de liquidation de l’astreinte administrative
A. Une motivation suffisante et une procédure contradictoire spéciale
Sur la légalité de l’arrêté de liquidation du 23 janvier 2024, le requérant invoquait un défaut de motivation et un vice de procédure. La cour a relevé que l’arrêté visait les textes applicables, l’arrêté de mise en demeure et les procès-verbaux constatant l’absence d’exécution. Il comportait ainsi l’énoncé des considérations de droit et de fait exigé par les articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration. Le moyen de motivation était donc écarté.
S’agissant de la procédure contradictoire, la cour a procédé à une interprétation des articles L. 481-1 et L. 481-2 du code de l’urbanisme. Elle a jugé que ces dispositions instaurent une procédure contradictoire particulière, tant pour le prononcé de la mise en demeure que pour la fixation de l’astreinte. En revanche, la liquidation trimestrielle prévue à l’article L. 481-2 n’impose pas de nouvelle invitation à présenter des observations préalablement à l’édiction de l’arrêté de liquidation. Par suite, les dispositions générales de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ne sont pas applicables à cette décision. La cour a ainsi écarté le grief de vice de procédure.
B. Le bien-fondé de l’astreinte au regard de la nature des constructions
Enfin, le requérant contestait le bien-fondé de l’astreinte, soutenant que les installations n’étaient pas soumises à autorisation d’urbanisme. La cour a analysé les faits : le requérant disposait d’une déclaration préalable pour un cabanon et un kiosque, mais il avait aménagé une terrasse couverte de près de 200 m² et installé du mobilier, constituant une construction nouvelle créant une emprise au sol. Ces installations ne relevaient d’aucune des dispenses de formalité prévues aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 du code de l’urbanisme. Elles devaient donc être précédées d’un permis de construire. La mise en demeure et l’astreinte étaient ainsi légalement fondées. La cour a également écarté le moyen tiré d’un prétendu engagement du maire de ne pas poursuivre la procédure, faute de preuve.
Par ces motifs, la cour a rejeté la requête et condamné le requérant à verser 1 500 euros à la commune au titre des frais de justice.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 481-1 du Code de l’urbanisme En vigueur
I. – Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 et L. 421-5-3 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations :
1° Ordonner le paiement d’une amende d’un montant maximal de 30 000 euros ;
2° Mettre en demeure l’intéressé, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation.
II. – Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter.
III. – L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 1 000 € par jour de retard.
L’astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s’il n’y a pas été satisfait, après que l’intéressé a été invité à présenter ses observations.
Son montant est modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution.
Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 100 000 €.
III bis. – L’opposition devant le juge administratif à l’état exécutoire pris en application de l’amende ou de l’astreinte ordonnée par l’autorité compétente n’a pas de caractère suspensif.
III ter. – Le représentant de l’Etat dans le département peut, après avoir invité l’autorité compétente à exercer les pouvoirs mentionnés au présent article et aux articles L. 481-2 et L. 481-3 et en l’absence de réponse de sa part dans un délai d’un mois, se substituer à elle par arrêté motivé pour l’exercice desdits pouvoirs.
III quater. – L’autorité compétente peut ordonner le paiement d’une amende au plus égale à 30 000 € lorsque l’intéressé n’a pas satisfait dans le délai imparti aux obligations prescrites par la mise en demeure prévue au présent article.
IV.-Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque les travaux entrepris et exécutés mentionnés au I du présent article ont produit des installations qui présentent un risque certain pour la sécurité ou pour la santé ou qui se situent hors zones urbaines et lorsque la mise en demeure est restée sans effet au terme du délai imparti, l’autorité compétente peut procéder d’office à la réalisation des mesures prescrites, aux frais de l’intéressé.
Lorsque ces installations sont occupées, l’occupant défini au premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de la construction et de l’habitation bénéficie du régime de protection des occupants défini aux articles L. 521-1 à L. 521-4 du même code.
S’il n’existe aucun moyen technique permettant de régulariser les travaux entrepris ou exécutés, en conformité avec les règlements, les obligations ou les prescriptions mentionnées au I du présent article, l’autorité compétente peut procéder à la démolition complète des installations qui présentent un risque certain pour la sécurité ou pour la santé ou qui se situent hors zones urbaines, aux frais de l’intéressé, après y avoir été autorisée par un jugement du président du tribunal judiciaire statuant selon la procédure accélérée au fond.
Article L. 481-2 du Code de l’urbanisme En vigueur
I. – L’astreinte prévue à l’article L. 481-1 court à compter de la date de la notification de l’arrêté la prononçant et jusqu’à ce qu’il ait été justifié de l’exécution des opérations nécessaires à la mise en conformité ou des formalités permettant la régularisation. Le recouvrement de l’astreinte est engagé par trimestre échu.
II. – Les sommes dues au titre de l’astreinte ou de l’amende prévue aux I ou III quater de l’article L. 481-1 sont recouvrées, dans les conditions prévues par les dispositions relatives aux produits communaux, au bénéfice de la commune sur le territoire de laquelle est implanté l’immeuble ayant fait l’objet de l’arrêté. Dans le cas où l’arrêté a été pris ou l’amende prononcée par le président d’un établissement public de coopération intercommunale, l’astreinte ou l’amende est recouvrée au bénéfice de l’établissement public concerné. Dans le cas prévu au III ter de l’article L. 481-1, les sommes sont recouvrées au bénéfice de l’Etat, dans les conditions prévues par les dispositions relatives aux recettes de l’Etat.
III. – L’autorité compétente peut, lors de la liquidation trimestrielle de l’astreinte, consentir une exonération partielle ou totale de son produit si le redevable établit que la non-exécution de l’intégralité de ses obligations est due à des circonstances qui ne sont pas de son fait.
Article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l’administration En vigueur
Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.
A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :
1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ;
2° Infligent une sanction ;
3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ;
4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;
5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ;
6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ;
7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 ;
8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire.
Article L. 211-5 du Code des relations entre le public et l’administration En vigueur
La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision.
Article L. 121-1 du Code des relations entre le public et l’administration En vigueur
Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable.
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