M. Cocq, conseiller municipal de la commune d’Annequin, a participé à la séance du conseil municipal du 16 septembre 2022 au cours de laquelle dix-sept délibérations ont été adoptées. Refusant de rejoindre la place qui lui était assignée, le maire lui a refusé la signature de la feuille d’émargement et lui a indiqué qu’il n’avait pas la parole. Le requérant a néanmoins pu prendre la parole sur plusieurs délibérations, mais ses interventions sur la délibération n° 22/09/1999 ont été ignorées par le maire. Il a saisi le tribunal administratif de Lille d’une demande d’annulation de l’ensemble des délibérations, rejetée par un jugement du 11 mars 2025. M. Cocq a relevé appel.
Le litige portait sur la régularité des délibérations au regard des droits des conseillers municipaux : droit d’expression, prise en compte du vote, signature de la liste d’émargement. La question de droit centrale était celle de la conciliation entre le droit d’expression des élus, garanti par l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales, et la police de l’assemblée confiée au maire par l’article L. 2121-16 du même code. Par un arrêt du 1er juillet 2026, la cour administrative d’appel de Douai a rejeté la requête, estimant que le droit d’expression s’apprécie globalement et que les restrictions imposées par le maire n’avaient pas privé l’élu de la possibilité de s’exprimer de manière effective, que l’absence de comptabilisation de son vote était sans incidence sur le résultat des scrutins, et que l’impossibilité d’émarger ne l’avait pas empêché d’assister et de participer à la séance.
I. L’affirmation de la prééminence du pouvoir de police du maire sur le droit d’expression individuel des conseillers
A. La reconnaissance d’une police de l’assemblée opposable aux élus comme limite licite à la liberté d’expression
La cour administrative d’appel rappelle que l’article L. 2121-16 du code général des collectivités territoriales dispose que » le maire a seul la police de l’assemblée « . Cette compétence permet au maire de réguler le déroulement des débats, d’attribuer la parole, de rappeler à l’ordre ou d’interrompre un orateur. En l’espèce, le refus de donner la parole à M. Cocq pour l’adoption du procès-verbal précédent, puis pour la délibération n° 22/09/1999, s’est fondé sur son comportement persistant de non-respect de la place assignée. La cour juge que cette restriction est couverte par l’exercice régulier de la police de la séance. Elle n’annule pas les délibérations car le maire n’a pas excédé ses prérogatives. Cette solution s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante qui fait primer la discipline de l’assemblée sur la liberté d’expression individuelle, dès lors que cette dernière n’est pas anéantie dans son principe. Le juge administratif opère ainsi un contrôle restreint de l’usage du pouvoir de police du maire, ne sanctionnant que les abus caractérisés.
B. L’appréciation globale et concrète du respect du droit d’expression, écartant l’exigence d’un droit à la parole à chaque délibération
La cour introduit une approche novatrice en énonçant que » le droit d’expression des élus lors des assemblées délibérantes s’apprécie globalement et doit être concilié avec la police de la séance exercée par le maire « . Elle refuse d’exiger que chaque conseiller puisse s’exprimer sur chaque point à l’ordre du jour. En l’espèce, M. Cocq a pu faire des observations sur les délibérations n° 22/09/2000 à 22/09/2008, et ses tentatives sur la délibération n° 22/09/1999 ont été partiellement relayées par un autre conseiller. La cour en déduit que, vu dans son ensemble, le droit d’expression n’a pas été méconnu. Cette globalisation assouplit la rigueur procédurale et rend difficile pour un élu d’invoquer une violation ponctuelle. Elle confère au maire une large marge de manœuvre, ce qui peut être critiqué au regard de l’exigence de sincérité des débats. La Cour de cassation, dans un arrêt du 25 février 2025, a rappelé que » les limites de la critique admissible sont plus larges à l’égard d’un homme politique « , mais la cour administrative ici n’applique pas ce standard, préférant une protection moindre de l’élu au nom de la discipline.
II. La confirmation d’une exigence de loyauté procédurale tempérée par l’effectivité de la participation
A. L’irrégularité de la prise en compte du vote et de l’émargement neutralisée par la portée des mentions du procès-verbal
La cour constate que le maire n’a pas comptabilisé le vote contre de M. Cocq sur la délibération n° 22/09/1999 lors du décompte oral, mais relève que le procès-verbal de la séance mentionne trois voix » contre « . Elle en déduit que l’irrégularité n’a pas affecté le résultat du scrutin, puisque la majorité était acquise. De même, l’absence d’émargement n’a pas empêché l’élu d’assister et de participer, et sa présence est attestée par le procès-verbal. Le juge administratif adopte ainsi une lecture pragmatique : un vice de forme n’entraîne l’annulation que s’il a eu une incidence sur le sens de la délibération ou sur la sincérité du vote. Cette approche est conforme à la jurisprudence classique du Conseil d’État, qui exige un préjudice pour annuler. Elle limite la protection des droits individuels des conseillers, mais garantit la stabilité des délibérations.
B. La subsistance d’une protection résiduelle des droits de l’élu à travers la notion de fraude
La solution retenue ne ferme pas toute voie de recours en cas de manœuvre déloyale du maire. La cour n’a pas retenu la fraude en l’espèce, car le comportement du requérant a lui-même contribué à la situation. La Cour de cassation a récemment rappelé, dans un arrêt du 16 septembre 2025, que » la fraude à la loi est établie « lorsque l’auteur a délibérément dévoyé une procédure. Transposé au contentieux administratif, si le maire avait sciemment empêché un conseiller de voter sur tous les points dans le but de fausser la majorité, l’annulation aurait pu être prononcée. La notion de fraude sert ainsi de garde-fou aux excès du pouvoir de police. En l’espèce, l’attitude de M. Cocq, qualifiée de » persistance « dans le refus de rejoindre sa place, a légitimé les restrictions. La portée de l’arrêt est donc double : il conforte la prérogative du maire tout en maintenant une possibilité de sanction en cas de comportement frauduleux, ce qui incite les élus à respecter la discipline pour conserver la plénitude de leurs droits.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 2121-19 du Code général des collectivités territoriales En vigueur
Les conseillers municipaux ont le droit d’exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d’examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal.
A la demande d’un dixième au moins des membres du conseil municipal, un débat portant sur la politique générale de la commune est organisé lors de la réunion suivante du conseil municipal.
L’application du deuxième alinéa ne peut donner lieu à l’organisation de plus d’un débat par an.
Article L. 2121-16 du Code général des collectivités territoriales En vigueur
Le maire a seul la police de l’assemblée.
Il peut faire expulser de l’auditoire ou arrêter tout individu qui trouble l’ordre.
En cas de crime ou de délit, il en dresse un procès-verbal et le procureur de la République en est immédiatement saisi.
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