La présente décision, rendue par la cour administrative d’appel de Marseille le 26 juin 2026, concerne le rejet de la requête de deux usufruitiers et nus-propriétaires d’une parcelle située en face du terrain communal concédé. Par une délibération du 29 mars 2021, le conseil municipal avait approuvé la conclusion d’un contrat de concession immobilière portant sur un terrain de 444 m², pour une durée de trente-cinq ans, moyennant une redevance annuelle fixe de 8 880 euros augmentée d’une part variable. Les requérants, voisins du site, avaient demandé l’annulation de cette délibération ainsi que la modification du plan local d’urbanisme. Le tribunal administratif de Bastia avait rejeté leur demande par un jugement du 4 avril 2025. En cause d’appel, ils contestaient la régularité de ce jugement et soulevaient divers moyens au fond : vice de procédure tiré d’un conflit d’intérêts du premier adjoint, qualification erronée du bien comme relevant du domaine privé, détournement de procédure, méconnaissance des règles d’urbanisme et du code de l’environnement, insuffisance du montant de la redevance, et exception d’illégalité du plan local d’urbanisme. La question juridique centrale était de savoir si la délibération approuvant la concession immobilière était légale au regard des règles de compétence, de la nature du bien, et des normes applicables. La cour a rejeté l’ensemble des moyens, confirmant la légalité de la délibération et l’irrecevabilité des conclusions à fin d’injonction. Il convient d’examiner successivement la régularité de la procédure et la qualification juridique du bien concédé, puis l’appréciation des moyens de fond et la portée de la solution.
I. La régularité de la procédure et la qualification juridique du bien concédé
A. L’absence de vice de procédure lié au conflit d’intérêts
Les requérants soutenaient que le premier adjoint au maire, fils de l’exploitante du fonds de commerce, se trouvait en situation de conflit d’intérêts au sens de la loi du 11 octobre 2013 et du décret du 31 janvier 2014. Ils en déduisaient que la délibération devait mentionner un arrêté du maire déterminant les questions pour lesquelles l’adjoint devait s’abstenir. La cour écarte ce moyen en relevant que les dispositions invoquées portent sur l’exercice des délégations de signature et non sur l’édiction des délibérations du conseil municipal. Elle souligne surtout que l’adjoint était absent lors du vote et n’avait pas donné de pouvoir. Ainsi, aucune irrégularité ne peut être retenue. Cette solution s’inscrit dans une conception stricte des obligations de prévention des conflits d’intérêts : le formalisme exigé par le décret ne s’applique pas aux délibérations, seules les décisions individuelles prises par délégation étant concernées. La délibération elle-même n’est entachée d’aucun vice de forme.
B. La qualification de bien privé excluant les règles du domaine public
La cour examine si le terrain concédé relève du domaine public ou privé de la commune. Elle applique les critères des articles L. 2111-1 et L. 2111-2 du code général de la propriété des personnes publiques. Le terrain, qui supporte un restaurant de plage et ses terrasses, n’est ni affecté à l’usage direct du public ni à un service public. Il ne constitue pas non plus un accessoire indissociable d’un bien public. La cour précise qu’une parcelle communale ne peut être regardée comme affectée à l’usage direct du public en l’absence d’intention de la commune de l’y affecter. Dès lors, le bien relève du domaine privé. Cette qualification est décisive : elle permet d’écarter le moyen tiré de l’absence de caractère temporaire de l’occupation, exigé par l’article L. 2122-2 du même code pour le domaine public. La concession immobilière de trente-cinq ans sur un bien privé est donc licite. Cette position confirme la liberté de gestion des collectivités pour leurs biens privés, sous réserve du respect des règles de cession ou de location à un prix conforme à la valeur locative. La solution s’inscrit dans le droit fil de la jurisprudence administrative constante.
II. L’appréciation des moyens de fond et la portée de la solution
A. Le rejet des moyens liés aux règles d’urbanisme et à l’environnement
La cour écarte successivement le détournement de procédure, la méconnaissance des articles L. 121-16 et suivants du code de l’urbanisme sur le littoral, et l’atteinte aux espèces protégées. Elle rappelle que la délibération n’a ni pour objet ni pour effet de régulariser des constructions irrégulières, ni d’autoriser des travaux nouveaux. Le contrat de concession prévoit d’ailleurs que toute construction exige une autorisation préalable et le respect des règles d’urbanisme. Le moyen tiré de la violation de l’accès libre aux plages (article L. 321-9 du code de l’environnement) est également rejeté faute de précisions factuelles, et parce que la délibération impose au concessionnaire de garantir l’accès des piétons à la mer. Enfin, l’exception d’illégalité du plan local d’urbanisme est déclarée inopérante, la délibération n’ayant pas été prise pour l’application de ce plan. Cette position limite les possibilités de contestation indirecte des documents d’urbanisme, conformément à la jurisprudence administrative classique. La cour privilégie une approche restrictive des moyens en l’absence de lien direct entre l’acte attaqué et la norme invoquée.
B. La contestation de la redevance et l’irrecevabilité des conclusions à fin d’injonction
Les requérants contestaient le caractère dérisoire du montant de la redevance, estimant qu’il ne correspondait pas à la valeur locative. La cour rappelle le principe selon lequel une personne publique ne peut louer un bien à un prix inférieur à sa valeur locative, sauf motifs d’intérêt général et contreparties suffisantes. En l’espèce, le montant de 20 euros par m², assorti d’une part variable de 1,2 % du chiffre d’affaires, correspond à l’avis du service des domaines. Les requérants n’apportent aucun élément circonstancié de sous-évaluation. La cour rejette donc ce moyen. Sur les conclusions à fin d’injonction tendant à modifier le plan local d’urbanisme, elle les déclare irrecevables car elles ne sont pas l’accessoire de conclusions principales à fin d’annulation d’un refus d’abrogation. Les articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative ne permettent pas d’adresser une injonction à titre principal. Cette solution rappelle les limites du pouvoir d’injonction du juge administratif, strictement encadré par les voies de recours. La décision confirme ainsi la légalité de la concession et rejette les prétentions des requérants, tout en leur imposant le paiement de 2 000 euros au titre des frais d’instance.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 321-9 du Code de l’environnement En vigueur
L’accès des piétons aux plages est libre sauf si des motifs justifiés par des raisons de sécurité, de défense nationale ou de protection de l’environnement nécessitent des dispositions particulières.
L’usage libre et gratuit par le public constitue la destination fondamentale des plages au même titre que leur affectation aux activités de pêche et de cultures marines.
Sauf autorisation donnée par le préfet, après avis du maire, la circulation et le stationnement des véhicules terrestres à moteur autres que les véhicules de secours, de police et d’exploitation sont interdits, en dehors des chemins aménagés, sur le rivage de la mer et sur les dunes et plages appartenant au domaine public ou privé des personnes publiques lorsque ces lieux sont ouverts au public.
Les concessions de plage sont accordées dans les conditions fixées à l’article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques. Elles préservent la libre circulation sur la plage et le libre usage par le public d’un espace d’une largeur significative tout le long de la mer.
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