Par un arrêt rendu le 23 juin 2026, la cour administrative d’appel de Nancy, dans sa cinquième chambre, s’est prononcée sur la légalité d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable de travaux, délivrée par le maire d’une commune, pour l’implantation d’une antenne-relais de téléphonie mobile. Le requérant, propriétaire d’une parcelle voisine, contestait cette autorisation devant le tribunal administratif de Besançon, lequel avait rejeté sa demande. Il interjeta appel.
Le terrain d’assiette du projet, d’une superficie de plus de vingt et un mille mètres carrés, était classé en zone naturelle par la carte communale et, dans le projet de plan local d’urbanisme intercommunal alors en cours d’élaboration, en secteur agricole protégé. Le requérant soutenait que le maire aurait dû surseoir à statuer en application de l’article L. 153‑11 du code de l’urbanisme, compte tenu de l’avancement de ce projet de PLUi. Il invoquait également une atteinte au paysage, la méconnaissance du principe de précaution, une incompatibilité avec la zone naturelle, et un détournement de pouvoir.
La question de droit centrale était de savoir si, en présence d’un projet de plan local d’urbanisme intercommunal en cours, l’autorité compétente commet une erreur manifeste d’appréciation en ne faisant pas usage de son pouvoir de sursis à statuer sur une déclaration préalable, et si l’autorisation délivrée respecte les exigences du code de l’urbanisme et de la Charte de l’environnement.
La cour administrative d’appel a rejeté la requête et confirmé le jugement de première instance. Elle a estimé que la condition d’antériorité du débat sur les orientations du plan d’aménagement et de développement durables n’était pas remplie, et que le projet n’était pas de nature à compromettre l’exécution du futur PLUi. Elle a également écarté les moyens tirés d’une atteinte au paysage, de la violation du principe de précaution, de l’incompatibilité avec la carte communale, et du détournement de pouvoir.
I. Un contrôle strict des conditions légales du sursis à statuer
L’arrêt commenté précise les conditions de mise en œuvre du pouvoir de sursis à statuer prévu à l’article L. 153‑11 du code de l’urbanisme, et en fait une application rigoureuse.
A. L’exigence d’un débat antérieur sur les orientations du PADD
La cour rappelle que le sursis à statuer est subordonné à la tenue d’un débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables. En l’espèce, le premier débat avait eu lieu avant la décision de non-opposition, mais il portait sur un projet abandonné. Le nouveau débat n’est intervenu qu’après l’autorisation. La cour en déduit que » la condition du sursis à statuer tenant à l’antériorité de la tenue du débat sur les orientations générales du plan d’aménagement et de développement durables n’est pas remplie à la date de la décision contestée « . Cette solution s’inscrit dans une lecture littérale du texte. Elle écarte toute extension du pouvoir de sursis lorsque le processus d’élaboration du document d’urbanisme n’a pas atteint le stade requis. Par ailleurs, la jurisprudence administrative admet traditionnellement que le sursis à statuer est une faculté discrétionnaire, comme le rappelle, dans un autre ordre juridictionnel, la Cour d’appel de Versailles selon laquelle » en application de l’article 378 du code de procédure civile, hors les cas où cette mesure est prévue par la loi, le juge apprécie discrétionnairement l’opportunité d’un sursis à statuer, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice « (Cour d’appel de Versailles, 28 avril 2025, n°24/04885). Ici, la cour administrative écarte toute obligation de surseoir faute de condition préalable.
B. L’appréciation concrète de l’incompatibilité avec le futur PLUi
La cour examine ensuite si, à supposer la condition d’antériorité remplie, le projet aurait pu compromettre l’exécution du futur PLUi. Elle relève que le règlement du projet de PLUi autorise, dans le secteur Ap, les installations de télécommunications sous réserve de précautions paysagères et de compatibilité avec l’activité agricole et les continuités écologiques. L’antenne en cause, par sa faible emprise au sol et son implantation limitée, n’est pas de nature à porter une atteinte telle qu’elle compromettrait l’exécution du futur document. La cour conclut que » la circonstance que le maire n’a pas sursis à statuer sur la déclaration préalable de travaux ne révèle aucune erreur manifeste d’appréciation « . Elle écarte donc le moyen. Ce faisant, elle donne une portée concrète à la notion de compromission, exigeant un risque sérieux d’incompatibilité, ce qui restreint le champ du sursis à statuer.
II. Une conciliation équilibrée entre développement des réseaux et protection de l’environnement
La cour valide l’autorisation au regard des différentes polices administratives invoquées par le requérant, en opérant une pesée des intérêts en présence.
A. L’absence d’atteinte au paysage et la limitation du principe de précaution
L’application de l’article R. 111‑27 du code de l’urbanisme conduit la cour à apprécier la qualité du site et l’impact visuel du projet. Elle constate que le terrain se trouve dans un secteur agricole ordinaire, dépourvu d’intérêt paysager particulier. La faible emprise au sol et la structure en treillis, qui » limite néanmoins son impact visuel « , permettent d’écarter toute erreur manifeste. La cour retient donc une approche mesurée de l’atteinte aux paysages, refusant de prohibiter toute installation visible dès lors que le site n’est pas exceptionnel. S’agissant du principe de précaution, la cour rappelle qu’il ne peut fonder un refus d’autorisation qu’en présence » d’éléments circonstanciés sur l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus « . En l’absence d’étude spécifique au projet, le simple voisinage des habitations ne suffit pas. Cette solution s’inscrit dans la jurisprudence constante selon laquelle le principe de précaution n’est pas un instrument de blocage systématique des projets de téléphonie mobile.
B. La compatibilité avec le document d’urbanisme et l’absence de détournement de pouvoir
La cour vérifie la conformité du projet à la carte communale en vertu de l’article L. 161‑4 du code de l’urbanisme. L’antenne est reconnue comme une installation nécessaire à un équipement collectif, et la cour estime qu’elle n’est incompatible ni avec l’activité agricole ni avec la sauvegarde des espaces naturels, eu égard à sa faible emprise et à son implantation circonscrite. Elle écarte donc le moyen tiré de l’atteinte au caractère naturel de la zone. Enfin, le détournement de pouvoir n’est pas établi. L’arrêt confirme ainsi la légalité de la décision administrative, en démontrant que le juge administratif exerce un contrôle restreint sur l’opportunité de l’autorisation, se limitant à l’erreur manifeste d’appréciation. La solution adoptée assure une conciliation pragmatique entre le déploiement des infrastructures de télécommunication et les impératifs de protection de l’environnement, sans faire prévaloir de manière absolue les intérêts des riverains.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article 378 du Code de procédure civile En vigueur
La décision de sursis suspend le cours de l’instance pour le temps ou jusqu’à la survenance de l’événement qu’elle détermine.
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