Par un arrêté du 3 juillet 2009, le préfet des Vosges a ordonné, sur le fondement de l’article L. 3132‑29 du code du travail, la fermeture hebdomadaire des établissements de vente de pain dans le département. Plusieurs années plus tard, la fédération représentative des entreprises de boulangerie a demandé au préfet d’abroger cet arrêté, en invoquant à la fois une illégalité initiale et un changement de circonstances. Par une décision implicite, le préfet a refusé de faire droit à cette demande. Saisi en excès de pouvoir, le tribunal administratif de Nancy a rejeté le recours par un jugement du 18 novembre 2024. La fédération a alors interjeté appel devant la cour administrative d’appel de Nancy.
La procédure oppose ainsi la fédération requérante, qui soutient que l’arrêté de 2009 était illégal dès son adoption faute de majorité indiscutable des professionnels et qu’il a perdu toute légalité en raison de l’évolution du secteur, à l’administration, qui défend le maintien de l’arrêté en invoquant le caractère majoritaire de l’accord syndical et l’absence de changement probant dans le département.
La question de droit centrale porte sur les conditions dans lesquelles l’autorité administrative est tenue d’abroger un arrêté de fermeture hebdomadaire pris en application de l’article L. 3132‑29 du code du travail, soit pour illégalité initiale, soit pour illégalité née de circonstances de fait ou de droit postérieures. Plus précisément, il s’agit de déterminer comment le juge doit apprécier l’existence d’une « majorité indiscutable » des professionnels concernés et la charge de la preuve incombant au demandeur à l’abrogation.
Par un arrêt du 4 juin 2026, la cour administrative d’appel de Nancy a rejeté la requête. Elle a jugé que l’arrêté de 2009 n’était pas entaché d’illégalité ab initio, faute pour la requérante d’avoir apporté des éléments suffisants pour remettre en cause l’existence d’une majorité indiscutable à la date de son adoption. Elle a également estimé que les changements de circonstances allégués n’étaient pas établis dans le département des Vosges, de sorte que l’arrêté n’était pas devenu illégal postérieurement.
I. Les conditions strictes de l’obligation d’abroger un arrêté de fermeture hebdomadaire
A. L’appréciation de la légalité ab initio : la condition de majorité indiscutable
La cour rappelle que la fermeture au public des établissements d’une profession ne peut être ordonnée sur le fondement de l’article L. 3132‑29 que si l’accord syndical correspond, dans la zone géographique concernée, à « la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession ». Cette exigence, dégagée par la jurisprudence, impose une majorité non seulement arithmétique mais aussi qualitativement certaine. En l’espèce, l’arrêté du 3 juillet 2009 était fondé sur un accord adopté par quatre organisations représentatives des employeurs sur six consultées ou invitées. La requérante contestait cette majorité en relevant que certains secteurs professionnels – bureaux de tabac, restauration rapide, grandes surfaces – n’avaient pas été invités à la consultation. Toutefois, la cour observe que ces allégations ne sont pas de nature à établir que ces secteurs étaient défavorables à la fermeture hebdomadaire et qu’elles ne font pas naître un doute sur l’existence d’une majorité indiscutable. Le simple fait que certaines professions n’aient pas été consultées ne suffit pas à démontrer l’absence de majorité, dès lors que l’accord a été signé par une large part des organisations représentatives. Ainsi, la condition posée par le point 4 des motifs est remplie, et l’arrêté n’était pas illégal à sa date d’adoption.
B. L’office du juge face à la demande d’abrogation pour illégalité
La cour précise ensuite l’office du juge lorsqu’il est saisi d’un refus d’abroger un arrêté de fermeture hebdomadaire. Il lui incombe de rechercher, à la date à laquelle il se prononce, si la mesure correspond à la volonté d’une majorité indiscutable. Cette recherche ne se limite pas à la seule appréciation de la légalité initiale ; elle inclut également l’examen d’une éventuelle illégalité née de circonstances postérieures, conformément à l’obligation générale d’abroger un règlement illégal rappelée au point 5 des motifs. Le juge doit former sa conviction au vu de l’ensemble des éléments versés par les parties, après avoir éventuellement mis en œuvre ses pouvoirs d’instruction. En l’espèce, la requérante n’a apporté que des arguments généraux sur l’évolution du secteur de la boulangerie au plan national, sans démontrer concrètement que cette évolution avait affecté la majorité dans le département des Vosges. La cour en déduit que les conditions d’une abrogation pour illégalité ne sont pas réunies, et que le préfet a valablement opposé un refus.
II. La confirmation de l’absence de changement de circonstances et de la légalité persistante
A. La charge de la preuve et l’exigence d’éléments suffisamment étayés
La décision commentée illustre le principe selon lequel la charge de la preuve en matière d’abrogation pour changement de circonstances incombe au demandeur. Celui-ci doit apporter des « éléments suffisamment étayés » pour mettre en doute le maintien de la majorité indiscutable. La cour rappelle que la seule diminution du nombre d’adhérents de certaines organisations syndicales ou l’abrogation d’arrêtés similaires dans d’autres départements ne suffisent pas à caractériser un changement dans la zone géographique concernée. En l’espèce, la requérante a produit un extrait de l’annuaire des entreprises montrant 1187 établissements susceptibles d’être concernés par la vente de pain dans les Vosges, mais n’a pas démontré que la répartition des opinions au sein de ces établissements avait évolué. En l’absence d’éléments probants, la cour estime que le doute n’est pas établi, et confirme le refus d’abroger. Cette exigence probatoire est conforme à la jurisprudence antérieure, qui impose au demandeur de démontrer une « évolution suffisamment nette et durable » dans la profession.
B. L’appréciation in concreto de la représentativité et de l’évolution du contexte local
La cour s’attache également à une appréciation très concrète du contexte local, refusant de se fonder sur des évolutions nationales ou sur des positions générales de syndicats. Elle écarte ainsi l’argument tiré de la perte de représentativité de la confédération nationale de la boulangerie française, car cette perte n’est pas établie dans les Vosges. De même, les demandes d’abrogation émanant de syndicats nationaux ou d’arrêtés pris dans d’autres départements sont jugées sans incidence sur la situation vosgienne. Cette approche territorialisée est cohérente avec la logique de l’article L. 3132‑29, qui prévoit des zones géographiques déterminées. La cour distingue ainsi nettement l’espèce des cas où le changement de circonstances aurait été constaté au niveau départemental. Par conséquent, la requête est rejetée dans toutes ses conclusions, y compris celles relatives aux frais d’instance.
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