Le droit de préemption urbain constitue un outil majeur d’intervention foncière au service des collectivités territoriales, mais son exercice est strictement encadré par les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme. Par un arrêt du 26 juin 2026, la cour administrative d’appel de Nantes (4ème chambre, n°25NT00735) a eu à se prononcer sur la légalité d’une décision de préemption prise par le maire d’une commune à l’encontre de parcelles non bâties, au motif de la constitution de réserves foncières en vue d’une opération d’aménagement d’ensemble destinée à densifier l’habitat et diversifier le parc de logements à proximité du centre-bourg.
Les faits sont les suivants. Le 6 juillet 2021, le maire de La Chapelle-Heulin a décidé d’exercer le droit de préemption urbain sur deux parcelles d’une superficie totale de 1 991 m², situées au lieudit » La Rhue « . La société acquéreur évincé a formé un recours gracieux, rejeté le 8 septembre 2021, puis a saisi le tribunal administratif de Nantes, qui a rejeté sa demande par un jugement du 14 janvier 2025. La société a alors interjeté appel devant la cour administrative d’appel.
Dans sa requête, la société soutenait que la décision de préemption méconnaissait les articles L. 210-1 et L. 310-1 du code de l’urbanisme, en raison de l’absence d’indication suffisante de la nature du projet, de l’absence de réalité et d’antériorité de ce projet, et de l’insuffisance de son caractère d’intérêt général. La commune défenderesse concluait au rejet de la requête.
La question de droit posée à la cour était la suivante : une décision de préemption urbain motivée par la constitution de réserves foncières en vue d’une opération d’aménagement non encore précisément définie, mais s’inscrivant dans une politique locale de l’habitat préétablie, satisfait-elle aux exigences de réalité, d’antériorité du projet et d’intérêt général suffisant posées par l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ? La cour a répondu par l’affirmative, en considérant que la décision litigieuse mentionnait la nature du projet, que celui-ci entrait dans le champ de l’article L. 300-1, que sa réalité était démontrée par le programme local de l’habitat, et que l’intérêt général était suffisant eu égard à la localisation des parcelles.
Pour apprécier la solution retenue, il convient d’examiner d’une part la rigueur du contrôle exercé par le juge sur les conditions de fond de l’exercice du droit de préemption, et d’autre part la place centrale accordée aux documents de planification locale dans la justification du projet d’aménagement.
I. La consécration d’un contrôle rigoureux des conditions de fond de la décision de préemption
A. L’exigence de motivation et de réalité du projet d’aménagement
La cour rappelle, au point 3 de son arrêt, le cadre juridique applicable : l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme impose que toute décision de préemption mentionne l’objet pour lequel ce droit est exercé, et que la collectivité justifie, à la date de la décision, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets de l’article L. 300-1, même si les caractéristiques précises n’en sont pas encore définies. En l’espèce, la décision de préemption du 6 juillet 2021 indiquait que l’opération visait la constitution de réserves foncières pour » la réalisation future d’une opération d’aménagement d’ensemble du secteur permettant la densification de l’habitat et la diversification du parc de logements dans un secteur stratégique proche du centre bourg et des services « . La cour juge que cette mention est suffisante pour faire apparaître la nature du projet, alors même que ses caractéristiques précises ne sont pas encore arrêtées. Elle écarte ainsi le moyen tiré de l’insuffisance de motivation.
Ce faisant, la cour s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante qui admet que la motivation d’une décision de préemption puisse être sommaire dès lors qu’elle permet d’identifier l’objet poursuivi. Cette souplesse est tempérée par l’exigence de réalité du projet, que la cour vérifie concrètement. Au point 7, elle relève que la décision litigieuse tend à mettre en œuvre une politique de l’habitat préalablement définie dans un programme local de l’habitat, ce qui justifie suffisamment la réalité du projet. Ainsi, le juge administratif exerce un contrôle effectif sur l’existence d’un projet sérieux, mais admet que celui-ci puisse être démontré par référence à des documents de planification préexistants.
B. L’appréciation de l’intérêt général suffisant
Au-delà de la motivation et de la réalité du projet, la cour examine si l’exercice du droit de préemption répond à un intérêt général suffisant, eu égard aux caractéristiques du bien et au coût prévisible de l’opération. Au point 6, elle relève que les parcelles en cause sont contiguës à des zones urbanisées, proches des équipements collectifs, et classées en zone urbaine ou à urbaniser par le plan local d’urbanisme. Leur configuration et leur localisation correspondent aux orientations du programme local de l’habitat, qui vise à constituer des réserves foncières dans les secteurs stratégiques et à diversifier le parc de logements.
La cour écarte l’argument tiré de ce que la commune n’a pas préempté une parcelle voisine, jugeant cette circonstance sans incidence. Cette appréciation in concreto traduit un contrôle proportionné : le juge ne substitue pas son appréciation à celle de la collectivité, mais vérifie que l’opération n’est pas dépourvue de tout intérêt général. La solution rejoint ainsi la jurisprudence antérieure, illustrée par l’arrêt de la Cour d’appel de Bordeaux du 29 janvier 2025 (n°23/02570), selon lequel les droits de préemption sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, d’actions ou opérations répondant aux objets de l’article L. 300-1. Le caractère suffisant de l’intérêt général est donc apprécié à l’aune de la cohérence du projet avec les objectifs d’aménagement locaux.
II. La place centrale de la planification locale dans la justification du projet d’aménagement
A. La prise en compte des documents de planification urbaine
L’arrêt met en évidence le rôle déterminant des documents d’urbanisme et des programmes locaux dans la légalité de la décision de préemption. Au point 6, la cour se réfère expressément au classement des parcelles par le plan local d’urbanisme (zone urbaine pour l’une, zone à urbaniser pour l’autre), ainsi qu’à des servitudes d’emplacement réservé prévues par ce même document. Elle mentionne également les orientations n°1 et n°3 du programme local de l’habitat de la commune, qui prévoient respectivement la constitution de réserves foncières dans les secteurs stratégiques et la diversification du parc de logements.
En faisant reposer sa démonstration sur ces instruments de planification, la cour indique que le juge de l’excès de pouvoir accepte de se référer à des documents préexistants pour établir la réalité et l’intérêt général du projet, sans exiger que celui-ci soit formalisé dans un acte spécifique. Cette approche pragmatique permet aux collectivités de justifier leur action par leur politique urbaine préalablement définie, à condition que le lien avec la préemption litigieuse soit clairement établi. La décision commentée consacre ainsi une forme d’articulation vertueuse entre planification et opérations foncières ponctuelles.
B. La portée de la décision sur la politique locale de l’habitat
En validant la préemption au seul vu du programme local de l’habitat et du plan local d’urbanisme, la cour administrative d’appel de Nantes renforce l’effectivité des outils de planification locale. Cette solution incite les communes à élaborer des documents stratégiques précis, car ceux-ci constituent une source de justification solide en cas de contentieux. Elle confirme par ailleurs que la constitution de réserves foncières, même sans projet d’aménagement détaillé, peut être légalement mise en œuvre dès lors que la collectivité démontre son inscription dans une politique cohérente de l’habitat.
La portée de l’arrêt dépasse le seul cas d’espèce. En effet, la cour rappelle implicitement que le droit de préemption urbain n’est pas un instrument de spoliation, mais un outil de gestion publique du foncier, dont la légitimité est renforcée lorsqu’il s’inscrit dans un projet global préalablement discuté et adopté. L’arrêt de la Cour d’appel de Bordeaux du 29 janvier 2025 (n°23/02572) précise que ces droits sont exercés » en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 « . La décision commentée illustre cette finalité en rattachant la préemption à la densification de l’habitat et à la mixité sociale, objectifs centraux des politiques locales.
Ainsi, la cour administrative d’appel de Nantes, tout en exerçant un contrôle rigoureux sur les conditions de fond du droit de préemption, offre aux collectivités un cadre juridique sécurisé lorsqu’elles agissent en cohérence avec leur planification urbaine. La solution, équilibrée, concilie la protection des intérêts des propriétaires privés et la réalisation des objectifs d’intérêt général poursuivis par les politiques publiques d’aménagement.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 210-1 du Code de l’urbanisme En vigueur
Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement.
Pendant la durée d’application d’un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l’Etat dans le département lorsque l’aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l’article L. 213-1 du présent code, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l’objet de la convention prévue à l’article L. 302-9-1 précité. Le représentant de l’Etat peut déléguer ce droit à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant conclu une convention mentionnée au deuxième alinéa de l’article L. 301-5-1 du même code, au II de l’article L. 5217-2, au II de l’article L. 5218-2 ou au VI de l’article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales, à la métropole de Lyon ayant conclu une convention mentionnée à l’article L. 3641-5 du même code, à un établissement public foncier créé en application des articles L. 321-1 ou L. 324-1 du présent code, à l’office foncier de la Corse mentionné à l’article L. 4424-26-1 du code général des collectivités territoriales, à une société d’économie mixte agréée mentionnée à l’article L. 481-1 du code de la construction et de l’habitation, à un des organismes d’habitations à loyer modéré prévus par l’article L. 411-2 du même code ou à un des organismes agréés mentionnés à l’article L. 365-2 dudit code. Les biens acquis par exercice du droit de préemption en application du présent alinéa doivent être utilisés en vue de la réalisation d’opérations d’aménagement ou de construction permettant la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l’habitat ou déterminés en application du premier alinéa de l’article L. 302-8 du même code. Le représentant de l’Etat dans le département peut, sur demande motivée de la collectivité territoriale initialement titulaire du droit de préemption et en vue d’un bien précisément identifié, renoncer pour lui-même à exercer ce droit et autoriser, par arrêté motivé, ladite collectivité territoriale à exercer ce droit pour ce seul bien. L’arrêté mentionne notamment le bien concerné et la finalité pour laquelle la préemption est exercée. Dans le cas où le bien faisant l’objet du présent renoncement relève, en application du d de l’article L. 422-2 du présent code, de la compétence du représentant de l’Etat dans le département pour l’octroi des autorisations d’urbanisme et d’occupation du sol, l’arrêté peut autoriser la même collectivité territoriale à exercer cette compétence pour ce seul bien.
Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone.
Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat ou, en l’absence de programme local de l’habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine.
Article L. 300-1 du Code de l’urbanisme En vigueur
Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser.
L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations.
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