Le 26 juin 2026, la quatrième chambre de la cour administrative d’appel de Nantes a rendu un arrêt rejetant le recours d’une société acquéreur évincé, contestant une décision de préemption urbain prise par le maire d’une commune. La société requérante avait demandé au tribunal administratif de Nantes l’annulation de l’arrêté du 18 août 2021 portant préemption de parcelles non bâties, ainsi que du rejet de son recours gracieux. Par un jugement du 14 janvier 2025, le tribunal avait rejeté sa demande. En appel, la société invoquait plusieurs moyens : irrégularité du jugement pour défaut de signature, insuffisance de motivation, défaut d’information des conseillers municipaux, insuffisance de motivation de la décision de préemption, et méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme.
La question de droit centrale porte sur la légalité d’une décision de préemption urbain au regard de l’obligation de motiver l’objet et l’intérêt général du projet, ainsi que sur l’opérance du moyen tiré de l’information des élus. La cour a considéré que le jugement était régulier, que le moyen relatif à l’information des conseillers municipaux était inopérant, que la décision de préemption était suffisamment motivée, et que la commune justifiait de la réalité d’un projet d’aménagement d’intérêt général. Elle a donc rejeté la requête.
I. La confirmation de la régularité du jugement et de l’opérance des moyens procéduraux
A. La régularité formelle du jugement attaqué
La société requérante soutenait que la minute du jugement du tribunal administratif de Nantes ne comportait pas les signatures requises par l’article R. 741-7 du code de justice administrative. La cour a écarté ce moyen en relevant que, comme elle l’indique, « il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué est revêtue des signatures prévues par ces dispositions ». Le moyen d’irrégularité pour vice de forme était donc infondé. Par ailleurs, la société reprochait au tribunal une insuffisance de motivation, notamment sur le moyen tiré de l’information des conseillers municipaux et sur celui relatif aux articles L. 210-1 et L. 300-1. La cour a jugé que les premiers juges avaient « suffisamment indiqué les motifs pour lesquels ils avaient écarté ce moyen comme inopérant » et avaient « indiqué avec suffisamment de précision, aux points 3 à 8 du jugement attaqué, les motifs pour lesquels ils ont écarté, en ses différentes branches, le moyen tiré de la méconnaissance » de ces dispositions. La critique portait en réalité sur le bien-fondé, non sur la régularité.
B. L’opérance du moyen tiré de l’information des conseillers municipaux
Un des moyens soulevés en appel concernait l’insuffisance d’information des conseillers municipaux préalablement à la décision de préemption, en violation de l’article L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales. La cour a rappelé que, conformément au 15° de l’article L. 2122-22, le maire peut exercer le droit de préemption par délégation, et doit rendre compte à chaque réunion obligatoire du conseil municipal. Toutefois, elle a jugé que « la circonstance que le maire n’aurait pas ou insuffisamment rendu compte au conseil municipal des décisions de préemption intervenues depuis la précédente réunion obligatoire de ce conseil, nécessairement postérieure à ces décisions de préemption, est sans incidence sur la légalité de celles-ci ». En d’autres termes, l’obligation d’information postérieure ne conditionne pas la validité de l’acte de préemption. Ce moyen était donc inopérant, ce qui rejoint la solution constante selon laquelle les formalités postérieures à l’édiction d’un acte n’en affectent pas la légalité.
II. L’appréciation de la légalité de la décision de préemption
A. La motivation suffisante de la décision de préemption
L’article L. 210-1 du code de l’urbanisme exige que toute décision de préemption mentionne l’objet pour lequel ce droit est exercé. La société contestait que l’arrêté du 18 août 2021 soit insuffisamment motivé. La cour a examiné le contenu de cet arrêté, qui indique que la préemption a pour objet « la réalisation d’un projet de revitalisation du centre bourg dans le secteur dit ‘B…’ comportant la diversification du parc de logements, la création de logements sociaux et la création de lieux de vie permettant une mixité d’usages ». Elle en déduit que, « alors même que les caractéristiques de ce projet n’ont pas été précisément définies, cet arrêté indique dès lors la nature du projet d’aménagement en vue duquel est exercé le droit de préemption ». La motivation en fait était donc suffisante, la jurisprudence admettant qu’une collectivité n’a pas à définir toutes les caractéristiques du projet dès la décision de préemption, pourvu que l’objet soit clairement énoncé. La cour administrative d’appel de Nîmes a d’ailleurs rappelé que « la société d’aménagement foncier et d’établissement rural doit justifier sa décision de préemption par référence explicite et motivée à l’un ou à plusieurs des objectifs ci-dessus définis » (Cour d’appel de Nîmes, 30 janvier 2025, n°24/01551). En l’espèce, la motivation répondait à cette exigence.
B. La réalité et l’intérêt général du projet d’aménagement
La société soutenait que le projet n’était ni réel ni antérieur, et qu’il ne présentait pas un intérêt général suffisant. La cour a relevé plusieurs éléments établissant la réalité du projet à la date de la préemption. Le secteur avait été identifié comme « gisement foncier stratégique » dans le futur plan local d’urbanisme intercommunal, débattu dès juillet 2019. Une convention d’opération de revitalisation du territoire avait été approuvée en octobre 2020. Surtout, une consultation pour recruter un bureau d’études chargé d’un plan guide d’aménagement sur le site était en cours, publiée le 24 juin 2021, soit avant la décision de préemption du 18 août 2021. La cour en conclut que « le moyen tiré de ce que la commune ne justifierait pas de la réalité de son intention […] de procéder à l’opération d’aménagement […] doit dès lors être écarté ». Quant à l’intérêt général, elle a estimé qu’eu égard aux caractéristiques et à la situation des parcelles, le projet présentait un caractère d’intérêt général suffisant. La cour a ainsi fait une application classique des critères posés par les articles L. 210-1 et L. 300-1, en vérifiant la consistance du projet et son utilité pour la collectivité.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 210-1 du Code de l’urbanisme En vigueur
Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement.
Pendant la durée d’application d’un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l’Etat dans le département lorsque l’aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l’article L. 213-1 du présent code, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l’objet de la convention prévue à l’article L. 302-9-1 précité. Le représentant de l’Etat peut déléguer ce droit à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant conclu une convention mentionnée au deuxième alinéa de l’article L. 301-5-1 du même code, au II de l’article L. 5217-2, au II de l’article L. 5218-2 ou au VI de l’article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales, à la métropole de Lyon ayant conclu une convention mentionnée à l’article L. 3641-5 du même code, à un établissement public foncier créé en application des articles L. 321-1 ou L. 324-1 du présent code, à l’office foncier de la Corse mentionné à l’article L. 4424-26-1 du code général des collectivités territoriales, à une société d’économie mixte agréée mentionnée à l’article L. 481-1 du code de la construction et de l’habitation, à un des organismes d’habitations à loyer modéré prévus par l’article L. 411-2 du même code ou à un des organismes agréés mentionnés à l’article L. 365-2 dudit code. Les biens acquis par exercice du droit de préemption en application du présent alinéa doivent être utilisés en vue de la réalisation d’opérations d’aménagement ou de construction permettant la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l’habitat ou déterminés en application du premier alinéa de l’article L. 302-8 du même code. Le représentant de l’Etat dans le département peut, sur demande motivée de la collectivité territoriale initialement titulaire du droit de préemption et en vue d’un bien précisément identifié, renoncer pour lui-même à exercer ce droit et autoriser, par arrêté motivé, ladite collectivité territoriale à exercer ce droit pour ce seul bien. L’arrêté mentionne notamment le bien concerné et la finalité pour laquelle la préemption est exercée. Dans le cas où le bien faisant l’objet du présent renoncement relève, en application du d de l’article L. 422-2 du présent code, de la compétence du représentant de l’Etat dans le département pour l’octroi des autorisations d’urbanisme et d’occupation du sol, l’arrêté peut autoriser la même collectivité territoriale à exercer cette compétence pour ce seul bien.
Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone.
Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat ou, en l’absence de programme local de l’habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine.
Article L. 300-1 du Code de l’urbanisme En vigueur
Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser.
L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations.
Article R. 741-7 du Code de justice administrative En vigueur
Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience.
Article L. 2122-23 du Code général des collectivités territoriales En vigueur
Les décisions prises par le maire en vertu de l’article L. 2122-22 sont soumises aux mêmes règles que celles qui sont applicables aux délibérations des conseils municipaux portant sur les mêmes objets.
Sauf disposition contraire dans la délibération portant délégation, les décisions prises en application de celle-ci peuvent être signées par un adjoint ou un conseiller municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l’article L. 2122-18. Sauf disposition contraire dans la délibération, les décisions relatives aux matières ayant fait l’objet de la délégation sont prises, en cas d’empêchement du maire, par le conseil municipal.
Le maire doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal.
Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation.
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