Le 26 juin 2026, la quatrième chambre de la cour administrative d’appel de Nantes a rendu un arrêt statuant sur le litige opposant un propriétaire, membre d’une association syndicale autorisée, à cette dernière au sujet d’un titre de recette exécutoire émis pour le recouvrement d’une redevance syndicale au titre de l’année 2022. Le propriétaire avait saisi le tribunal administratif de Nantes, qui rejeta sa demande par jugement du 26 mars 2025. En appel, le requérant demandait l’annulation de ce jugement, du titre de recette et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ainsi que la décharge de l’obligation de payer. L’association syndicale concluait au rejet de la requête et formait appel incident sur les frais de première instance. La question de droit centrale était de savoir si le titre exécutoire était légal alors que le syndicat de l’association n’avait pas délibéré annuellement sur le rôle des redevances. La cour a annulé le jugement et le titre, jugeant que l’absence de délibération annuelle privait le titre de base légale, et a rejeté comme irrecevables les conclusions nouvelles en appel. Il conviendra d’examiner d’abord l’exigence procédurale annuelle posée par le juge comme condition de validité des redevances, puis le régime contentieux spécifique applicable au recours contre les titres exécutoires.
I. L’affirmation d’une obligation annuelle de délibération sur le rôle des redevances
Le raisonnement de la cour s’appuie sur une lecture combinée des textes pour imposer une formalité annuelle indispensable à la légalité des titres de recettes.
A. Le fondement textuel de l’exigence de délibération annuelle
Aux termes de l’article 31 II de l’ordonnance du 1er juillet 2004, les redevances syndicales sont » établies annuellement et réparties entre les membres en fonction des bases de répartition des dépenses déterminées par le syndicat « . La cour précise, au considérant 5, que cette disposition exige que les redevances soient » établies annuellement et réparties en prenant en considération l’intérêt de chaque propriété à l’exécution de ces missions « . Le décret du 3 mai 2006, en ses articles 26 et 56, complète ce dispositif. L’article 26 dispose que le syndicat délibère notamment sur » le rôle des redevances syndicales et les bases de répartition des dépenses « . L’article 56 prévoit que les rôles sont » préparés par le président d’après les bases de répartition établies conformément aux dispositions de l’article 51 et arrêtés par le syndicat « . Au point 7 de l’arrêt, la cour en déduit que » le syndicat d’une association syndicale agréée doit arrêter chaque année, par la voie d’une délibération, le rôle des redevances syndicales « . Cette lecture est conforme à la nature annuelle de la redevance, qui est une créance publique devant être liquidée année par année. L’exigence de délibération annuelle garantit la périodicité du contrôle de l’organe délibérant sur les montants et leur répartition.
B. L’application au cas d’espèce : l’absence de base légale du titre
En l’espèce, la cour relève au considérant 8 que l’association syndicale avait, par une délibération du 15 septembre 2016, fixé la redevance annuelle à 13 euros par hectare, et que » ces modalités de répartition n’ont pas été réexaminées par la suite « . Elle constate qu’il ne résulte pas de l’instruction que l’association » aurait arrêté, par une délibération de son syndicat, le rôle des redevances syndicales au titre de l’année 2022 « . Dès lors, le titre exécutoire émis pour cette année est » dépourvu de base légale « . La solution s’inscrit dans une exigence de formalisme protecteur du contribuable. En l’absence de délibération annuelle, l’acte de recouvrement est illégal, peu importe que le montant soit identique à celui fixé six ans plus tôt. Cette solution rappelle, par analogie, la rigueur procédurale exigée en matière de statuts applicables dans le temps. Ainsi, la cour d’appel de Douai a jugé, dans un arrêt du 30 janvier 2025, que des statuts entrés en vigueur postérieurement à l’acte introductif d’instance ne sont pas applicables à cette instance. De même, ici, une délibération ancienne ne peut valoir pour une année ultérieure sans réitération.
II. Le régime contentieux spécial du recours contre les titres exécutoires
La cour précise les règles de recevabilité propres à ce contentieux, tant en première instance qu’en appel.
A. L’absence de condition de recours administratif préalable
Le décret du 3 mai 2006, en son article 54, institue un recours de plein contentieux spécial qui peut être exercé directement devant le juge administratif. Au point 4, la cour écarte la fin de non-recevoir opposée par l’association, selon laquelle le requérant n’avait pas formé le recours administratif prévu à l’article 118 du décret du 7 novembre 2012 pour les créances de l’État. Elle affirme que » l’exercice du recours de plein contentieux spécial prévu par l’article 54 du décret du 3 mai 2006 n’est pas conditionné à la formation du recours administratif auprès du comptable « . Ce faisant, la cour distingue les régimes applicables aux créances publiques de l’État et celles des associations syndicales, lesquelles disposent d’une procédure contentieuse autonome. Elle garantit ainsi un accès direct au juge pour contester le bien-fondé de la redevance. Cette solution est cohérente avec l’idée que la contestation du titre relève d’un contentieux de pleine juridiction, où le juge peut apprécier le bien-fondé de la créance.
B. L’irrecevabilité des conclusions nouvelles en appel et la portée de l’arrêt
La cour relève d’office, conformément à l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que les conclusions à fin d’annulation de la décision de rejet du recours gracieux et à fin de décharge sont nouvelles en appel. Au point 2, elle les rejette comme irrecevables. Elle souligne, de surcroît, que le requérant ne justifie pas avoir exercé un recours gracieux préalable. Ce rappel procédural est classique : l’appel ne peut porter que sur les conclusions soumises aux premiers juges. En revanche, la cour admet la demande d’annulation du titre lui-même, qui était l’objet du litige en première instance. L’arrêt confirme ainsi que le juge d’appel contrôle la légalité du titre exécutoire sans qu’il soit besoin d’examiner un recours gracieux inexistant. Cette solution restreint les possibilités de contestation en appel aux seules prétentions initiales. Par ailleurs, comme l’a relevé la cour d’appel de Saint-Denis de la Réunion dans un arrêt du 28 mars 2025, une demande » exclusivement limitée à l’annulation de la décision de rejet du 14 janvier 2021 prononcée en première instance « peut être recevable si elle est strictement identique. Ici, les conclusions nouvelles sont irrecevables, ce qui préserve l’économie du procès et la stabilité des instances.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article R. 611-7 du Code de justice administrative En vigueur
Lorsque la décision lui paraît susceptible d’être fondée sur un moyen relevé d’office, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l’instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu’y fasse obstacle la clôture éventuelle de l’instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué.
Les dispositions du présent article ne sont pas applicables lorsqu’il est fait application des dispositions des articles R. 122-12, R. 222-1, R. 611-8 ou L. 822-1.
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