Par un arrêt du 26 juin 2026, la cour administrative d’appel de Nantes (4ème chambre, n°25NT01478) a été saisie d’un litige relatif à la légalité d’un transfert d’officine de pharmacie. La SELARL Pharmacie de l’avenir, titulaire d’une officine située à moins de cent quatre-vingts mètres de l’ancien site de la société défenderesse, contestait l’arrêté du directeur général de l’agence régionale de santé des Pays de la Loire autorisant le transfert de cette officine du nord vers le sud de la commune de Bonnétable. Après le rejet de sa demande par le tribunal administratif de Nantes le 1er avril 2025, la requérante a relevé appel.
Dans sa requête, la SELARL soutenait que le découpage de la commune en deux quartiers, nord et sud, séparés par le cours d’eau Le Tripoulin, était entaché d’illégalité en raison de la présence d’une voie ferrée traversant le quartier sud. Elle invoquait également la méconnaissance des conditions d’accès et de desserte posées par les articles L. 5125-3 et L. 5125-3-2 du code de la santé publique, estimant que la nouvelle officine n’était pas accessible de manière aisée et sécurisée, notamment pour les piétons et les personnes à mobilité réduite, et que la population du quartier d’origine perdait son approvisionnement.
La question de droit centrale était celle de l’appréciation des conditions de légalité d’un transfert d’officine au sein d’une même commune, en particulier la définition de l’unité géographique du quartier et l’exigence d’une desserte optimale en médicaments. La cour a répondu en rejetant la requête, confirmant ainsi la validité du transfert autorisé par l’ARS. Elle a jugé que la voie ferrée, fréquentée uniquement par un train touristique saisonnier et dotée d’un passage à niveau sécurisé, ne rompait pas l’unité géographique du quartier sud. Elle a également estimé que les conditions d’accès et de desserte étaient satisfaites, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une étude comparative avec l’ancien local.
I. La confirmation de la légalité du transfert par une interprétation extensive des conditions légales
A. L’absence d’illégalité du découpage en quartiers malgré la présence d’une infrastructure ferroviaire
La cour a d’abord examiné le grief tiré de l’illégalité du découpage de la commune en deux quartiers. Elle a relevé que le directeur général de l’ARS avait divisé le territoire communal de part et d’autre du cours d’eau Le Tripoulin, et que la requérante contestait ce découpage en raison de la présence d’une ligne de chemin de fer dans le quartier sud. Pour écarter ce moyen, la cour a constaté que cette infrastructure était « vétuste et peu importante », « uniquement fréquentée chaque année par un train touristique les samedis et dimanches des mois de juillet-août » (CAA Nantes, 26 juin 2026, n°25NT01478). Elle a ajouté que le franchissement de la voie était « sécurisé par un passage à niveau doté d’une signalisation lumineuse et sonore », que « sa traversée ne pose pas de difficulté pratique » et que « l’interruption du trottoir […] ne rend pas impraticable le franchissement des rails disposés sur une surface plane par les piétons » (même arrêt). La cour en a déduit l’absence de rupture de l’unité géographique du secteur, écartant ainsi l’erreur de droit invoquée.
Cette appréciation se distingue nettement de celle retenue par d’autres juridictions dans des contextes civils. Par exemple, la cour d’appel de Paris, dans une décision du 7 mars 2025, avait considéré qu’un terrain « ne possède aucun accès direct depuis la voie publique et qu’il se trouve par conséquent enclavé » lorsqu’il était « bordé dans sa limite Nord par la voie de chemin de fer SNCF » (Cour d’appel de Paris, 7 mars 2025, n°22/09017). La cour administrative a, ici, adopté une approche plus pragmatique : elle a tenu compte de l’usage réel et de la configuration des lieux pour juger que la voie ferrée ne créait pas d’obstacle significatif. Cette solution s’inscrit dans une logique de souplesse propre au droit administratif de l’urbanisme commercial et sanitaire.
B. L’appréciation souple des conditions d’accès et de desserte
La cour a ensuite examiné le respect des conditions cumulatives de l’article L. 5125-3-2 du code de la santé publique. S’agissant de l’accès à la nouvelle officine, elle a estimé que la condition du 1° était satisfaite. Elle a noté que « les rails de la ligne de chemin de fer […] sont enterrés au niveau du sol et ne présentent aucun ressaut qui ferait obstacle à leur franchissement par une personne à mobilité réduite » (CAA Nantes, précité). Elle a également relevé que « 95 % des ménages de Bonnétable sont équipés d’une voiture » et que le nouveau local disposait d’un « parking de 39 emplacements de plain-pied » (même arrêt). Elle a conclu que « n’apparaissent pas de difficultés majeures de franchissement et de circulation jusqu’au local d’accueil du transfert » (même arrêt). Cette appréciation concrète des difficultés d’accès contraste avec une décision de la cour d’appel d’Aix-en-Provence qui, dans une affaire relative à la responsabilité, avait retenu qu’« un contournement des barrières de sécurité était aisé » et que la configuration des lieux ne constituait pas un événement imprévisible (Cour d’appel d’Aix-en-Provence, 30 avril 2025, n°23/03775). Ici, la cour administrative ne s’est pas arrêtée à l’existence théorique d’un obstacle mais a vérifié sa franchissabilité effective, ce qui témoigne d’une méthode d’évaluation concrète.
II. La consécration d’une approche pragmatique de l’optimisation de l’offre pharmaceutique
A. La consécration d’une méthode d’évaluation non comparative du transfert
La cour a précisé la portée des dispositions relatives à la desserte optimale en médicaments. Elle a jugé que ces dispositions « ne subordonnent pas […] la délivrance d’une autorisation de transfert à ce que la population du quartier d’accueil soit identique à celle du quartier d’origine » et « n’exigent pas que le nombre d’habitants de la commune permette le maintien de la licence obtenue » (CAA Nantes, précité). Elle a également affirmé que « la délivrance d’une autorisation de transfert est seulement subordonnée à la condition que le transfert permette l’approvisionnement en médicaments du quartier d’accueil sans compromettre l’approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidant dans le quartier d’origine » (même arrêt). Cette solution écarte toute obligation de comparaison entre l’accessibilité de l’ancien et du nouveau local. La cour a ainsi validé le transfert en se fondant sur la seule amélioration de l’offre dans le quartier d’accueil, jusqu’alors dépourvu d’officine, et sur l’absence de compromission de l’approvisionnement dans le quartier d’origine.
Cette interprétation large favorise la mobilité des officines au sein d’une même commune et permet une répartition plus équilibrée de l’offre pharmaceutique, sans imposer de charge probatoire excessive à l’administration. Elle s’inscrit dans une logique de libéralisation du marché des pharmacies, tout en maintenant une vigilance sur la continuité de l’approvisionnement dans les quartiers anciennement desservis.
B. La portée de l’arrêt face aux exigences de continuité territoriale et d’accessibilité
L’arrêt apporte une contribution notable à la définition de l’unité géographique d’un quartier. En jugeant qu’une voie ferrée peu fréquentée et aisément franchissable ne rompt pas cette unité, la cour écarte une interprétation trop formaliste. Elle retient une approche fonctionnelle de l’obstacle physique, qui doit être apprécié in concreto. Cette solution pourrait être rapprochée de la jurisprudence civile relative à l’enclave, mais avec une différence de méthode : la cour administrative ne se fonde pas sur une notion d’enclavement, mais sur la réalité des difficultés de franchissement. Elle se distingue également de la décision de la cour d’appel d’Aix-en-Provence qui, pour apprécier le caractère imprévisible d’un obstacle, s’attachait à la configuration des lieux et à la facilité de contournement (Cour d’appel d’Aix-en-Provence, 30 avril 2025, n°23/03775). Ici, la cour a procédé à une évaluation globale incluant la fréquence d’utilisation de la voie, sa sécurisation et la topographie, aboutissant à une solution pragmatique.
La portée de l’arrêt est donc significative pour l’application future des articles L. 5125-3 et suivants du code de la santé publique. Il confirme que le directeur général de l’ARS dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans la délimitation des quartiers et dans l’évaluation des conditions d’accessibilité. Les juges du fond devront désormais s’attacher aux circonstances locales concrètes plutôt qu’à l’existence abstraite d’une infrastructure de transport. Cette décision s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel de rationalisation des conditions d’implantation des officines, privilégiant l’efficacité de l’offre de soins sur des considérations purement géométriques.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 5125-3 du Code de la santé publique En vigueur
Lorsqu’ils permettent une desserte en médicaments optimale au regard des besoins de la population résidente et du lieu d’implantation choisi par le pharmacien demandeur au sein d’un quartier défini à l’article L. 5125-3-1, d’une commune ou des communes mentionnées à l’article L. 5125-6-1, sont autorisés par le directeur général de l’agence régionale de santé, respectivement dans les conditions suivantes :
1° Les transferts et regroupements d’officines, sous réserve de ne pas compromettre l’approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente du quartier, de la commune ou des communes d’origine.
L’approvisionnement en médicaments est compromis lorsqu’il n’existe pas d’officine au sein du quartier, de la commune ou de la commune limitrophe accessible au public par voie piétonnière ou par un mode de transport motorisé répondant aux conditions prévues par décret, et disposant d’emplacements de stationnement ;
2° L’ouverture d’une officine par voie de création, si les conditions démographiques prévues à l’article L. 5125-4 sont remplies depuis deux ans à compter de la publication du dernier recensement mentionné au même article et si aucune décision autorisant cette ouverture par voie de transfert ou regroupement n’a été prise dans ce délai dans les zones suivantes :
a) (Abrogé) ;
b) Dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville définis à l’article 5 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ;
c) Dans les zones France ruralités revitalisation mentionnées aux II et III de l’article 44 quindecies A.
Article L. 5125-3-2 du Code de la santé publique En vigueur
Le caractère optimal de la desserte en médicaments au regard des besoins prévu à l’article L. 5125-3 est satisfait dès lors que les conditions cumulatives suivantes sont respectées :
1° L’accès à la nouvelle officine est aisé ou facilité par sa visibilité, par des aménagements piétonniers, des stationnements et, le cas échéant, des dessertes par les transports en commun ;
2° Les locaux de la nouvelle officine remplissent les conditions d’accessibilité mentionnées aux articles L. 164-1 à L. 164-3 du code de la construction et de l’habitation, ainsi que les conditions minimales d’installation prévues par décret. Ils permettent la réalisation des missions prévues à l’article L. 5125-1-1 A du présent code et ils garantissent un accès permanent du public en vue d’assurer un service de garde et d’urgence ;
3° La nouvelle officine approvisionne la même population résidente ou une population résidente jusqu’ici non desservie ou une population résidente dont l’évolution démographique est avérée ou prévisible au regard des permis de construire délivrés pour des logements individuels ou collectifs.
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