Par un arrêt rendu le 26 juin 2026, la cour administrative d’appel de Nantes (4e chambre, n° 25NT01495) s’est prononcée sur les conditions de transfert des droits à paiement de base dans le cadre de la politique agricole commune, à l’occasion du refus opposé par le préfet de la Sarthe à un propriétaire ayant repris l’exploitation de ses terres après la fin d’une convention de mise à disposition. Le requérant, propriétaire d’une parcelle de huit ares, avait conclu le 8 juillet 2008 une convention de mise à disposition au profit d’un groupement agricole. Après avoir mis fin à cette convention en avril 2015 pour exploiter lui‑même les terres à titre individuel, il avait sollicité le transfert des droits à paiement de base. Par une décision du 19 janvier 2021, le préfet de la Sarthe a rejeté sa demande. Saisi, le tribunal administratif de Nantes a, par un jugement du 2 avril 2025, rejeté sa demande d’annulation. Le requérant a relevé appel. La question de droit centrale portait sur la conformité au règlement (UE) n° 1307/2013 du refus de transfert en l’absence de vente ou de bail, et sur la compatibilité de ce refus avec les droits constitutionnels de propriété, d’entreprendre et d’égalité. La cour a rejeté la requête, jugeant que le règlement subordonne le transfert à la conclusion d’un contrat de vente ou d’un bail, que la fin d’une convention de mise à disposition ne constitue pas un tel transfert, et qu’aucune atteinte aux principes constitutionnels n’est caractérisée.
I. L’interprétation restrictive des conditions de transfert des droits à paiement de base
A. Le refus de qualifier la fin de la mise à disposition de transfert éligible
La cour a opéré une lecture stricte de l’article 24 du règlement (UE) n° 1307/2013, dont les dispositions sont précisées à l’article D. 615-19 du code rural et de la pêche maritime. Elle a relevé que le paragraphe 8 dudit article prévoit que » le transfert d’un droit à paiement de base ne peut intervenir qu’en cas de vente d’une exploitation ou de la conclusion d’un bail « . En l’espèce, le requérant n’était ni vendeur ni bailleur au bénéfice d’un nouveau preneur : il reprenait simplement ses terres après l’expiration d’une convention de mise à disposition. La cour en a déduit qu’ » en conséquence, la fin d’un contrat de bail ou d’une convention de mise à disposition assimilable à un bail rural ne peut donner lieu à un transfert de droits au paiement de base « (point 5). Cette solution s’inscrit dans une logique textuelle : le règlement ne retient que les actes translatifs de propriété ou constitutifs d’un droit d’exploitation durable, et exclut le simple retour des terres au propriétaire. Le requérant ne pouvait donc prétendre au bénéfice du transfert, car la reprise personnelle des terres ne correspond à aucun des cas limitativement énumérés.
B. La confirmation de l’étanchéité entre la situation du bailleur repreneur et les mécanismes de dévolution conventionnelle
La cour a ensuite conforté la distinction nette entre la reprise des terres par le propriétaire et les hypothèses de transfert par vente ou bail. Elle a précisé, au point 5, que » le bailleur repreneur de l’exploitation de terres précédemment mises à disposition d’un exploitant bénéficiant de droits à paiement unique ne peut donc bénéficier du transfert de ces droits à paiement et doit déposer une première demande d’attribution de droits à paiement de base pour les terres en cause « . Le règlement impose, pour accéder au régime de paiement de base, une demande initiale d’attribution, sauf lorsque les droits sont cédés par un acte conventionnel entre un cédant et un cessionnaire. En l’absence d’un tel acte, le propriétaire repreneur se trouve dans la même situation qu’un nouvel entrant : il doit solliciter l’attribution de nouveaux droits, éventuellement puisés dans la réserve nationale. La décision commentée écarte ainsi toute assimilation entre la fin d’une mise à disposition et un transfert de droits, même si le propriétaire retrouve la pleine et directe exploitation de son foncier. Cette interprétation, conforme à la lettre du règlement, exclut tout effet transmissif automatique au seul motif de la reprise des terres.
II. La validation de la neutralité du dispositif au regard des droits fondamentaux
A. L’absence d’atteinte aux droits de propriété et à la liberté d’entreprendre
Le requérant soutenait que le règlement, en ne permettant pas le transfert en cas de reprise individuelle des terres, porterait atteinte au droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration de 1789 et à la liberté d’entreprendre consacrée par son article 4. La cour a écarté ces moyens en relevant, au point 7, que » la décision litigieuse ne l’empêche pas d’exploiter les terres qu’il possède et ne le rend pas inéligible aux aides directes de la politique agricole commune « . L’absence de transfert des droits à paiement de base ne prive pas le propriétaire de son droit d’user et de disposer de son bien ; elle le prive seulement d’un avantage financier lié à un régime d’aide, sans lui interdire l’accès à ce régime. La cour a également souligné que la décision » n’a pas non plus pour effet de l’empêcher d’accéder à la profession d’agriculteur « . Ainsi, le refus de transfert ne constitue pas une privation de propriété ni une entrave disproportionnée à la liberté d’entreprendre, mais une simple condition d’éligibilité à un mécanisme de soutien économique. Le requérant conserve la faculté de solliciter l’attribution initiale des droits, ce qui maintient la substance même de ces droits fondamentaux.
B. La justification objective d’une différence de traitement entre exploitants
Le dernier moyen invoquait une violation du principe d’égalité, au motif que le propriétaire repreneur serait traité moins favorablement qu’un exploitant bénéficiant d’un bail. La cour a rappelé, au point 8, que » le principe d’égalité n’impose un traitement identique qu’aux situations comparables et n’interdit pas de traiter différemment des situations objectivement distinctes « . Elle a estimé que la différence de traitement est justifiée par » la différence de situation entre, d’une part, l’exploitation par le propriétaire de ses propres terres à l’issue du bail qu’il avait consenti et, d’autre part, l’exploitation des terres par un agriculteur en vertu d’un bail consenti par le propriétaire « . Le propriétaire repreneur n’est pas dans la même position qu’un preneur qui acquiert des droits par un contrat de bail : le premier recouvre simplement son bien, tandis que le second conclut une nouvelle convention translative de droits d’exploitation. Dès lors, la différence de traitement trouve un fondement objectif et rationnel dans la nature juridique distincte des opérations. La cour a ajouté que la question de la compatibilité avec l’article 20 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne présentait pas de caractère sérieux, dispensant ainsi d’une transmission préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article D. 615-19 du Code rural et de la pêche maritime En vigueur
I. – Les demandes d’attribution de droits au paiement au titre du régime des paiements de base mentionnées à l’article 22 du règlement d’exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 sont introduites au moment du dépôt de la demande d’aide au titre de ce régime.
II. – En cas de vente d’une exploitation ou d’une partie de celle-ci, le vendeur peut, dans les conditions prévues par l’article 20 du règlement délégué (UE) n° 639/2014 de la Commission du 11 mars 2014, transférer à l’acquéreur les droits au paiement correspondant à attribuer.
En cas de bail d’une exploitation ou partie d’exploitation, le bailleur peut, dans les conditions prévues par l’article 21 du même règlement, transférer au preneur les droits au paiement correspondant à attribuer.
III. – Dans les cas mentionnés au II et au 8 de l’article 24 du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune, l’acquéreur ou le preneur satisfait aux obligations mentionnées au a des articles 3, 4 et 5 du règlement d’exécution (UE) n° 641/2014 de la Commission du 16 juin 2014 fixant les modalités d’application du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, en joignant à sa demande une copie du contrat de vente ou de bail.
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