La société requérante exploite une usine d’engrais soumise à la législation des installations classées pour la protection de l’environnement. Depuis 2003, les arrêtés préfectoraux fixent des valeurs limites d’émission de poussières que l’exploitant dépasse de manière persistante. Un premier arrêté de mise en demeure du 19 décembre 2011 n’a pas été respecté. Le 19 juin 2020, le préfet de la Loire-Atlantique a pris un nouvel arrêté mettant en demeure l’exploitant de lancer une étude d’ingénierie détaillée pour un système de traitement des rejets atmosphériques de la tour de prilling, sous peine d’astreinte.
Le 23 décembre 2020, le préfet a fixé une astreinte journalière de 300 euros. Le 10 février 2022, ce montant a été porté à 1 500 euros par jour. Deux arrêtés de liquidation partielle, les 12 juin 2023 et 15 avril 2024, ont calculé les sommes dues. L’exploitant a contesté ces quatre arrêtés devant le tribunal administratif de Nantes, qui a rejeté ses demandes. Il a interjeté appel. Par un arrêt du 11 juillet 2025, la cour administrative d’appel de Nantes a statué sur certains actes, mais l’exploitant a formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt, de sorte que les arrêtés du 23 décembre 2020 et du 19 juin 2020 n’étaient pas encore définitifs au moment du présent litige.
Par la présente décision du 26 mai 2026, la 1ère chambre de la cour administrative d’appel de Nantes rejette la requête de l’exploitant. Elle valide l’ensemble des arrêtés contestés, tant ceux fixant l’astreinte que ceux procédant à sa liquidation. La question de droit centrale est celle du régime juridique de l’astreinte administrative prononcée sur le fondement du II de l’article L. 171-8 du code de l’environnement : cette astreinte est-elle conditionnée à l’existence d’un trouble actuel à l’environnement, et son montant total peut-il être plafonné par le montant maximal de l’amende pénale encourue pour les mêmes faits ?
La cour répond par la négative. Elle précise que la fixation de l’astreinte n’est pas subordonnée à la justification d’un trouble à l’environnement et que la liquidation, acte distinct non constitutif d’une sanction, n’a pas à respecter le principe de proportionnalité des peines au sens de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. En outre, en l’absence de condamnation pénale définitive, aucun plafonnement ne s’impose.
I. La confirmation de la régularité des mesures d’astreinte fondées sur le non-respect de la mise en demeure
A. L’absence de condition tirée d’un trouble actuel à l’environnement
La cour rappelle que « ces dispositions ne conditionnent pas le prononcé de ces amendes et astreintes à la justification d’un trouble causé à l’environnement » (CAA Nantes, 26 mai 2026, n°25NT02180). Elle écarte ainsi le moyen selon lequel l’astreinte serait injustifiée en l’absence d’un tel trouble. Elle examine néanmoins, en tout état de cause, la réalité des émissions et leur impact pour conforter sa solution. Les émissions annuelles de particules fines sont de l’ordre de 200 tonnes, avec des dépassements des valeurs limites fixées par l’arrêté du 31 juillet 2003. La cour constate que « l’innocuité alléguée des poussières rejetées dans l’atmosphère par la tour de prilling n’est, en tout état de cause, pas établie » (même arrêt). Même si elle n’y était pas tenue, elle vérifie donc l’existence d’une atteinte à l’environnement, ce qui consolide sa motivation.
L’exploitant soutenait que d’autres installations comparables bénéficiaient de valeurs plus élevées et que l’administration avait élaboré un plan d’action. La cour rétorque que ce plan « ne s’est pas prononcée sur le bien-fondé du bon de commande ni sur l’échéancier de travaux au regard de l’arrêté de mise en demeure » (même arrêt). La méconnaissance des prescriptions s’apprécie objectivement, sans égard aux circonstances extérieures comme la situation d’autres sites.
B. La distinction entre la fixation de l’astreinte, acte sanctionnateur, et sa liquidation, acte non punitif
La cour opère une distinction fondamentale au point 11 de sa décision. Elle affirme que les actes qui « ont pour seul objet de liquider cette dernière, pour une période donnée, en calculant le montant total dû au titre de cette période et qui, eu égard à cette unique portée, ne revêtent pas, en eux-mêmes, le caractère d’une sanction, contrairement aux décisions fixant le principe et le montant de cette astreinte » (même arrêt). Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance du principe de proportionnalité des peines sont inopérants à l’encontre des arrêtés de liquidation partielle des 12 juin 2023 et 15 avril 2024.
En revanche, les arrêtés des 23 décembre 2020 et 10 février 2022 fixant ou modifiant le montant journalier sont bien des sanctions. La cour vérifie donc leur proportionnalité. Elle relève que le non-respect du délai d’un mois pour lancer une étude d’ingénierie « présente une gravité certaine, justifiant la liquidation de l’astreinte » (même arrêt). La persistance des dépassements depuis 2003, malgré une première mise en demeure en 2011, rend la sanction nécessaire et proportionnée.
II. L’affirmation d’un régime répressif autonome et non plafonné par la sanction pénale
A. L’absence de condition de nécessité d’une sanction pénale préalable
L’exploitant soutenait que le montant total des astreintes liquidées (plus de 850 000 euros) dépassait le maximum de l’amende pénale prévue par l’article L. 173-1 du code de l’environnement pour le délit d’exploitation d’une ICPE en méconnaissance d’une mise en demeure. Il invoquait le principe de proportionnalité des peines garanti par l’article 8 de la Déclaration de 1789 et la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
La cour écarte ce moyen en constatant qu’« il ne ressort pas des pièces du dossier et il n’est pas allégué que la société […] aurait fait l’objet d’une sanction pénale devenue définitive prononcée sur le fondement des dispositions de l’article L. 173-1 du code de l’environnement » (même arrêt). Le cumul entre sanction administrative et sanction pénale suppose que cette dernière soit intervenue et devenue définitive. À défaut, le plafonnement ne joue pas. La cour ajoute que « les dispositions du II de l’article L. 171-8 du code de l’environnement ne prévoient pas de plafonnement quant au montant total de l’astreinte » (même arrêt). Ainsi, l’astreinte administrative conserve son autonomie et peut atteindre un montant supérieur à l’amende pénale maximale, tant qu’aucune condamnation pénale n’est devenue définitive pour les mêmes faits.
B. La compatibilité avec le droit de propriété et l’exigence de proportionnalité
La société requérante invoquait l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, estimant que le montant de l’astreinte liquidée portait une atteinte disproportionnée à ses biens. La cour rejette ce moyen en relevant que l’exploitant « n’établit pas que la liquidation de l’astreinte mise à sa charge porterait une atteinte telle à sa situation financière que leur paiement caractériserait une mesure disproportionnée » (même arrêt).
La proportionnalité de la mesure s’apprécie in concreto. L’absence de preuve d’une mise en péril financière, couplée à la gravité des manquements et à leur persistance sur près de vingt ans, justifie le montant retenu. La cour rappelle que l’exploitant est « tenu à une obligation de résultat s’agissant des prescriptions définitives s’imposant à l’exercice de son activité » (même arrêt). La carence prolongée, l’absence de diligences réelles malgré des études techniques dès 2013, et le retrait d’une première demande de dérogation attestent d’une inaction fautive qui légitime le cumul des jours d’astreinte sur plusieurs années.
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