Par une ordonnance du 1er juillet 2026, le juge des référés de la cour administrative d’appel de Toulouse a rejeté la requête en suspension présentée par une société commerciale à l’encontre d’un arrêté municipal refusant un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.
En mars 2025, une société dépose une demande de permis de construire pour un supermarché de 1 633 m², un point de retrait des marchandises (drive), une station-service et un parking. La commission départementale d’aménagement commercial émet un avis favorable en juillet 2025. Toutefois, saisie par trois sociétés concurrentes et une association de défense de l’environnement, la Commission nationale d’aménagement commercial rend un avis défavorable le 13 novembre 2025. Le maire refuse alors le permis par arrêté du 2 février 2026. La société requérante demande au juge des référés la suspension de ce refus, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative.
La question de droit consiste à déterminer si la condition tenant à l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée est remplie en l’espèce.
Le juge des référés rejette la requête. Il retient qu’aucun des moyens soulevés n’est propre à créer un doute sérieux, et qu’il n’est dès lors pas besoin de se prononcer sur l’urgence.
I. L’absence de doute sérieux, condition centrale du rejet de la suspension
A. La vérification sommaire des moyens invoqués par le requérant
Le juge des référés rappelle le double critère de l’article L. 521-1 : urgence et moyen sérieux. En l’état de l’instruction, il examine les moyens soulevés par la société requérante, notamment ceux relatifs à la régularité de la procédure suivie devant la Commission nationale d’aménagement commercial et à l’interprétation des dérogations prévues au V de l’article L. 752-6 du code de commerce. Il considère que ces moyens ne sont pas, à ce stade, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité du refus de permis. Cette appréciation sommaire est propre au référé suspension, qui ne requiert pas un examen approfondi au fond, mais une simple plausibilité du moyen. En l’espèce, la force des arguments en défense – notamment l’artificialisation des sols et l’absence de continuité avec l’urbanisation existante – suffit à écarter tout doute raisonnable.
B. La dispense d’examen de la condition d’urgence
Le juge des référés, après avoir constaté l’absence de doute sérieux, estime qu’il n’y a pas lieu de se prononcer sur l’urgence. Cette position est conforme à la jurisprudence constante : la suspension étant subordonnée à la réunion cumulative des deux conditions, le défaut de l’une suffit à rejeter la demande. Elle permet d’éviter un débat inutile sur l’urgence lorsque le moyen est manifestement infondé. La société requérante invoquait pourtant la présomption d’urgence de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme. Mais le juge n’a pas à vérifier si cette présomption est renversée dès lors que le premier critère fait défaut. Cette solution est logique et économe de moyens, même si elle peut surprendre le justiciable qui espère une appréciation de sa situation personnelle.
II. La portée de la décision sur le contentieux des autorisations d’exploitation commerciale
A. La confirmation du rôle central de la Commission nationale dans l’appréciation du projet
Le refus de permis litigieux fait suite à un avis défavorable de la Commission nationale d’aménagement commercial. Le juge des référés ne remet pas en cause la légalité de cet avis, ni l’intérêt à agir des tiers l’ayant saisi. Il valide ainsi implicitement le pouvoir de la commission d’apprécier l’artificialisation des sols générée par le projet, y compris pour le drive intégré au magasin. La décision s’inscrit dans une tendance jurisprudentielle qui refuse de distinguer selon que le drive soit accolé ou isolé, au nom de l’unité du projet commercial. Comme l’a rappelé la cour d’appel de Versailles dans une affaire voisine, « le principe de l’interdiction s’applique, certes, à l’implantation d’un bâtiment, mais pas à un équipement dépourvu de traduction matérielle propre ; le drive est ainsi intégré au périmètre bâti du magasin ». Cette logique est ici reprise par la commission et le juge.
B. Les conséquences pour les porteurs de projets en matière d’artificialisation des sols
L’ordonnance illustre la rigueur avec laquelle les juridictions administratives apprécient le respect des nouvelles règles issues du code de commerce, issues de la loi Climat et Résilience. Le projet, situé sur un terrain à l’état naturel, en zone d’urbanisation diffuse, ne pouvait bénéficier des dérogations prévues au V de l’article L. 752-6, faute de continuité avec l’urbanisation existante et de réponse à un besoin du territoire. Le juge des référés écarte ainsi toute possibilité de contournement par l’intégration d’un drive. Cette position est conforme à l’objectif législatif de lutte contre l’artificialisation. La cour d’appel de Poitiers a d’ailleurs rappelé que « l’exécution provisoire peut être arrêtée lorsqu’il existe un moyen sérieux d’annulation et que l’exécution risque d’entraîner des conséquences manifestement excessives ». Ici, c’est le projet lui-même qui est jugé excessif au regard des enjeux environnementaux. Les promoteurs devront désormais démontrer de manière convaincante que leur projet s’inscrit dans un tissu urbain déjà constitué et respecte les critères dérogatoires stricts.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 521-1 du Code de justice administrative En vigueur
Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision.
Article L. 752-6 du Code de commerce En vigueur
I.-L’autorisation d’exploitation commerciale mentionnée à l’article L. 752-1 est compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme.
La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération :
1° En matière d’aménagement du territoire :
a) La localisation du projet et son intégration urbaine ;
b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ;
c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ;
d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ;
e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ;
f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d’infrastructures et de transports ;
2° En matière de développement durable :
a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l’article L. 229-25 du code de l’environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ;
b) L’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ;
c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche.
Les a et b du présent 2° s’appliquent également aux bâtiments existants s’agissant des projets mentionnés au 2° de l’article L. 752-1 ;
3° En matière de protection des consommateurs :
a) L’accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie ;
b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ;
c) La variété de l’offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ;
d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d’implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.
II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale.
III.-La commission se prononce au vu d’une analyse d’impact du projet, produite par le demandeur à l’appui de sa demande d’autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l’Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l’animation et le développement économique du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre, ainsi que sur l’emploi, en s’appuyant notamment sur l’évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l’offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires.
IV.-Le demandeur d’une autorisation d’exploitation commerciale doit démontrer, dans l’analyse d’impact mentionnée au III, qu’aucune friche existante en centre-ville ne permet l’accueil du projet envisagé. En l’absence d’une telle friche, il doit démontrer qu’aucune friche existante en périphérie ne permet l’accueil du projet envisagé.
V.-L’autorisation d’exploitation commerciale ne peut être délivrée pour une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation des sols, au sens du neuvième alinéa de l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme.
Toutefois, une autorisation d’exploitation commerciale peut être délivrée si le pétitionnaire démontre, à l’appui de l’analyse d’impact mentionnée au III du présent article, que son projet s’insère en continuité avec les espaces urbanisés dans un secteur au type d’urbanisation adéquat, qu’il répond aux besoins du territoire et qu’il obéit à l’un des critères suivants :
1° L’insertion de ce projet, tel que défini à l’article L. 752-1, dans le secteur d’intervention d’une opération de revitalisation de territoire ou dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ;
2° L’insertion du projet dans une opération d’aménagement au sein d’un espace déjà urbanisé, afin de favoriser notamment la mixité fonctionnelle du secteur concerné ;
3° La compensation par la transformation d’un sol artificialisé en sol non artificialisé, au sens de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme ;
4° L’insertion au sein d’un secteur d’implantation périphérique ou d’une centralité urbaine identifiés dans le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale entré en vigueur avant la publication de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ou au sein d’une zone d’activité commerciale délimitée dans le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal entré en vigueur avant la publication de la même loi.
Les deuxième à sixième alinéas du présent V sont applicables uniquement aux projets ayant pour objet :
a) La création d’un magasin de commerce de détail ou d’un ensemble commercial d’une surface de vente inférieure à 10 000 mètres carrés ;
b) L’extension de la surface de vente d’un magasin de commerce de détail ou d’un ensemble commercial dès lors que la surface de vente totale dudit magasin ou ensemble commercial reste inférieure à 10 000 mètres carrés ;
c) L’extension de la surface de vente d’un magasin de commerce de détail ou d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 10 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet, dans la limite d’une seule extension par magasin ou ensemble commercial et sous réserve que l’extension de la surface de vente soit inférieure à 1 000 mètres carrés.
Pour tout projet d’une surface de vente supérieure à 3 000 mètres carrés et inférieure à 10 000 mètres carrés, la dérogation n’est accordée qu’après avis conforme du représentant de l’Etat.
Un décret en Conseil d’Etat précise les modalités d’application du présent V ainsi que les projets considérés comme engendrant une artificialisation des sols au sens du premier alinéa du présent V.
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