Le 29 juin 2026, le magistrat statuant seul de la Cour administrative d’appel de Toulouse a rendu une ordonnance sur une demande de sursis à exécution d’un jugement du tribunal administratif de Montpellier du 17 décembre 2025. Ce jugement annulait des avis défavorables émis par une commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur trois projets de serres photovoltaïques, et enjoignait au préfet de saisir à nouveau cette commission afin qu’elle émette un avis favorable.
Une exploitation agricole avait déposé trois demandes de permis de construire pour des serres photovoltaïques destinées à des arbres fruitiers. Par trois avis du 28 juillet 2023, la commission départementale s’était prononcée défavorablement. Les maires des communes concernées avaient refusé les permis. Saisi, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les arrêtés de refus ainsi que les avis défavorables, et a enjoint aux communes de délivrer les permis, ainsi qu’au préfet de saisir la commission pour obtenir un avis favorable.
La ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature a relevé appel, limité à l’annulation des avis et à l’injonction adressée au préfet. Elle demande le sursis à exécution du jugement sur ces points. Elle soutient que les avis sont des actes préparatoires insusceptibles de recours, que l’injonction est impossible à mettre en œuvre en raison du caractère collégial de la commission, et que l’exécution du jugement risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables.
La question de droit soumise au juge d’appel était de savoir si les moyens invoqués par la ministre pouvaient être regardés comme sérieux au sens des articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative, justifiant le sursis à l’exécution du jugement. La Cour a rejeté la demande, estimant qu’en l’état de l’instruction, les moyens n’étaient pas sérieux et ne justifiaient ni l’annulation du jugement ni le sursis.
I. La confirmation du caractère non sérieux des moyens soulevés par l’appelante
A. L’absence de sérieux du moyen tiré du caractère préparatoire des avis contestés
La ministre soutenait que les avis de la commission départementale étaient des actes préparatoires, insusceptibles de recours pour excès de pouvoir. La Cour écarte ce moyen comme non sérieux en l’état de l’instruction. Le tribunal administratif avait déjà écarté cette fin de non-recevoir au fond, estimant que l’avis était un acte faisant grief car il conditionnait la recevabilité des offres de la pétitionnaire aux appels d’offres de la commission de régulation de l’énergie. En effet, le cahier des charges subordonnait la recevabilité des offres à l’obtention d’un avis favorable. Or, en droit administratif, un acte préparatoire n’est en principe pas susceptible de recours, mais il en va autrement lorsqu’il préjudicie aux droits du requérant. La Cour rappelle que l’avis contesté, en raison de son effet sur la candidature ultérieure, n’est pas un simple acte préparatoire. Elle retient que la ministre n’apporte pas d’élément nouveau suffisant pour remettre en cause cette analyse. Le moyen n’apparaît donc pas sérieux, ce qui justifie le rejet de la demande de sursis.
B. L’absence de sérieux du moyen tiré de l’impossibilité d’exécuter l’injonction
La ministre soutenait que l’injonction adressée au préfet de saisir la commission afin qu’elle émette un avis favorable était impossible à exécuter en raison du caractère collégial de cette instance. Les membres de la commission disposent d’une liberté de vote et ne sont pas placés sous l’autorité hiérarchique du préfet. Cependant, la Cour observe que l’injonction ne porte pas sur le sens de l’avis, mais sur la saisine de la commission pour qu’elle rende un avis ; le tribunal n’a pas ordonné le vote d’un avis favorable. La Cour de cassation a pu juger, à propos d’autres commissions collégiales, qu’ » une commission secondaire du personnel est une instance paritaire qui exerce ses prérogatives de façon collégiale en émettant, à la majorité des voix, des avis « (Cass. soc., 21 mai 2025, n°23-13.547). Mais cette jurisprudence ne fait pas obstacle à ce qu’un juge ordonne à l’autorité compétente de saisir la commission. La ministre n’établit pas en quoi cette saisine serait impossible matériellement ou juridiquement. Le moyen n’est donc pas sérieux.
II. La confirmation de l’office du juge du sursis à exécution
A. L’appréciation circonstanciée des conditions de l’article R. 811-15
L’article R. 811-15 du code de justice administrative permet au juge d’appel d’ordonner le sursis à l’exécution d’un jugement annulant une décision administrative si les moyens invoqués paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation, le rejet des conclusions à fin d’annulation. La Cour rappelle que cette appréciation doit être faite au vu de l’argumentation développée par les parties. En l’espèce, les moyens de la ministre ne remplissent pas cette condition. La Cour vérifie que le moyen tiré du caractère préparatoire des avis n’est pas convaincant, et que celui relatif à l’impossible exécution de l’injonction n’est pas étayé. Elle écarte également le moyen de fond selon lequel les constructions ne seraient pas directement liées à l’exploitation agricole, en relevant que le tribunal avait déjà jugé que les projets étaient nécessaires à la protection des cultures. Aucun moyen ne justifie donc l’annulation du jugement. La demande de sursis est rejetée.
B. La prise en compte des conséquences difficilement réparables en cas d’exécution
L’article R. 811-17 du même code prévoit une autre voie : le sursis peut être ordonné si l’exécution du jugement risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens paraissent sérieux. La ministre invoquait ce risque, mais la Cour constate que les moyens ne sont pas sérieux. Par ailleurs, elle relève que la réalisation des constructions ne peut débuter avant l’issue de la procédure devant la commission de régulation de l’énergie, et que, le cas échéant, les constructions pourraient être démolies. Le préjudice allégué n’est donc pas suffisamment caractérisé. La Cour rejette également la demande sur ce fondement. Ainsi, la décision confirme que l’office du juge du sursis est strict : même en présence d’un risque de conséquences difficilement réparables, l’absence de moyen sérieux interdit de faire droit à la demande.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article R. 811-15 du Code de justice administrative En vigueur
Lorsqu’il est fait appel d’un jugement de tribunal administratif prononçant l’annulation d’une décision administrative, la juridiction d’appel peut, à la demande de l’appelant, ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l’appelant paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement.
Article R. 811-17 du Code de justice administrative En vigueur
Dans les autres cas, le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l’exécution de la décision de première instance attaquée risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l’état de l’instruction.
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