Par un arrêt du 30 juin 2026, la cour administrative d’appel de Toulouse a rejeté le recours formé par une société délégataire de service public contre un titre exécutoire émis par le département délégant pour des pénalités de retard dans le déploiement d’un réseau de fibre optique.
La société, qui s’était vu confier la conception, la construction et la mise en service d’un réseau FTTH, n’avait pas respecté le calendrier contractuel de mise en service des sous-répartiteurs optiques. Le département a émis un titre exécutoire pour recouvrer les pénalités prévues à l’annexe 10.24 de la convention. La société a contesté ce titre devant le tribunal administratif de Toulouse, lequel a rejeté sa demande et, sur demande reconventionnelle, a assorti la créance des intérêts au taux légal. La société a relevé appel.
Au soutien de sa requête, la société appelante invoquait l’incompétence du signataire du titre, l’absence de validité de la signature électronique, le défaut de procédure contradictoire et le caractère infondé des pénalités. Le département concluait au rejet de l’appel et sollicitait la confirmation du jugement.
La question centrale était de savoir si le titre exécutoire et les pénalités qu’il mettait en recouvrement respectaient les règles applicables à la dématérialisation des actes des collectivités territoriales et les stipulations du contrat. La cour a répondu par l’affirmative, confirmant la régularité formelle et le bien-fondé de la créance.
La solution retient que la signature électronique du bordereau de titres de recettes était valide, que les pénalités étaient automatiques sans mise en demeure, et que le département était recevable à demander des intérêts reconventionnels.
I. La régularité formelle du titre exécutoire confirmée par l’analyse de la signature et de la procédure
A. La validité de la signature électronique et de la compétence du signataire
La cour écarte d’abord le moyen tiré de l’incompétence du signataire du titre. Elle relève que le directeur général des services du département bénéficiait d’une délégation de signature régulière prise sur le fondement de l’article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales. Il n’était pas établi que l’autorité délégante eût été absente ou empêchée, de sorte que « le bordereau de titres de recettes afférent au titre exécutoire en litige ayant été signé par une personne habilitée, le moyen tiré de l’incompétence doit être écarté comme manquant en fait » (point 9).
Sur la signature électronique, la cour rappelle le cadre juridique applicable : l’article 1367 du code civil, le décret du 28 septembre 2017 et l’arrêté du 27 juin 2007. Elle constate que le département a utilisé le protocole d’échange standard Hélios et un certificat de signature électronique qualifié délivré par un prestataire figurant sur la liste de confiance nationale. « La fiabilité d’une signature électronique issue d’un procédé de signature électronique qualifiée étant présumée jusqu’à preuve du contraire » (point 22), et la société appelante n’apportant aucun élément sérieux pour renverser cette présomption, la validité de la signature a été retenue. La cour précise que l’usage du seul certificat DGFiP n’est pas obligatoire, les ordonnateurs pouvant recourir à un certificat qualifié d’un prestataire privé. Cette solution est conforme à l’exigence d’un procédé fiable d’identification, sans imposer de formalité particulière d’adhésion au protocole Hélios depuis le 1er janvier 2015.
B. L’absence d’obligation de procédure contradictoire pour des pénalités contractuelles
La société appelante soutenait que les pénalités auraient dû être précédées d’une procédure contradictoire et d’une mise en demeure. La cour écarte ce moyen en rappelant que « les pénalités en litige présentent un caractère contractuel et leur régime est expressément prévu par les articles 2.9.2.1 et 8.2 de la convention » (point 26). Dès lors, les dispositions du code des relations entre le public et l’administration ne sont pas applicables, car le contrat régit entièrement les relations entre les parties.
Surtout, la cour se fonde sur un principe général : « en règle générale, les pénalités pour retard ne sont dues que du jour de la mise en demeure adressée au titulaire du contrat. La dispense de mise en demeure ne saurait résulter que de la volonté explicitement formulée par les parties » (point 27). En l’espèce, la lecture combinée des stipulations contractuelles établit que les parties ont entendu rendre les pénalités « applicables de plein droit, sans mise en demeure préalable, du seul fait de la constatation, par le délégant, d’un manquement du délégataire » (point 28). La cour confirme ainsi la force obligatoire du contrat, principe rappelé par la jurisprudence judiciaire : « les termes du contrat sont clairs et doivent s’appliquer conformément à l’article 1103 du code civil » (Cour d’appel de Rennes, 30 janv. 2025, n°23/04651).
II. Le bien-fondé de la créance et la recevabilité de la demande reconventionnelle d’intérêts
A. L’application automatique des pénalités de retard en vertu du contrat
La société appelante contestait le bien-fondé des pénalités en soutenant que le retard dans la mise en service résultait de l’absence de validation des dossiers des ouvrages exécutés par le délégant, et non de sa propre carence. La cour écarte cette argumentation en relevant que les pénalités litigieuses sont fondées sur l’article 2.9.2.1 de la convention, qui sanctionne le seul non-respect des délais de mise en service, indépendamment des étapes antérieures comme la remise des DOE. « Il n’existe aucune contradiction entre les stipulations des articles 5.1.5 et 5.1.6 de la convention, qui ne sont pas applicables au présent litige, et celles des annexes 10.07 et 10.24 » (point 32). Les stipulations claires et non équivoques de l’article 2.9.2.1 subordonnent les pénalités au seul constat factuel du défaut de mise en service à l’échéance prévue.
La cour constate qu’il n’est pas établi que la société aurait mis en service les sous‑répartiteurs dans les délais contractuels. Elle relève au contraire qu’à la date du 28 novembre 2022, la société cumulait 87 retards. Le département était donc fondé à appliquer les pénalités de retard. Cette solution s’inscrit dans la logique des clauses pénales claires, dont l’exécution forcée par le juge respecte l’économie du contrat.
B. La recevabilité de la demande reconventionnelle d’intérêts malgré le caractère exécutoire du titre
En dernier lieu, la société appelante contestait la recevabilité de la demande reconventionnelle du département tendant à obtenir les intérêts au taux légal sur la créance. La cour rappelle le principe selon lequel « une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu’elle a le pouvoir de prendre » (point 34). Toutefois, lorsque la créance est contractuelle, la personne publique peut saisir le juge même si elle dispose du pouvoir d’émettre un titre exécutoire.
Surtout, la cour précise que l’effet suspensif du recours contre le titre exécutoire « ne vaut qu’à l’égard de la procédure de recouvrement forcé » et « est, en revanche, sans incidence sur l’exigibilité de la créance » (point 36). Dès lors, le département, qui n’avait pas émis de titre pour recouvrer les intérêts, était recevable à les demander reconventionnellement. La cour fixe le point de départ des intérêts à la date de la saisine du tribunal, conformément à l’article 1236‑1 du code civil. Cette solution clarifie la portée de l’effet suspensif et ouvre aux personnes publiques la voie d’une demande judiciaire complémentaire sans méconnaître leur prérogative d’émission de titres exécutoires.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 3221-3 du Code général des collectivités territoriales En vigueur
Le président du conseil départemental est seul chargé de l’administration. Il peut déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents. Il peut également déléguer une partie de ses fonctions, dans les mêmes conditions, à des membres du conseil départemental en l’absence ou en cas d’empêchement des vice-présidents ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d’une délégation. Ces délégations subsistent tant qu’elles ne sont pas rapportées.
Le membre du conseil départemental qui a cessé ses fonctions de président du conseil départemental en application des articles L. 2122-4 ou L. 4133-3 ne peut recevoir de délégation jusqu’au terme de son mandat de conseiller départemental ou jusqu’à la cessation de la fonction l’ayant placé en situation d’incompatibilité.
Les membres du conseil départemental exerçant un mandat de député, de sénateur ou de représentant au Parlement européen ne peuvent recevoir ou conserver de délégation.
Le président du conseil départemental est le chef des services du département. Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature en toute matière aux responsables desdits services.
Article 1367 du Code civil En vigueur
La signature nécessaire à la perfection d’un acte juridique identifie son auteur. Elle manifeste son consentement aux obligations qui découlent de cet acte. Quand elle est apposée par un officier public, elle confère l’authenticité à l’acte.
Lorsqu’elle est électronique, elle consiste en l’usage d’un procédé fiable d’identification garantissant son lien avec l’acte auquel elle s’attache. La fiabilité de ce procédé est présumée, jusqu’à preuve contraire, lorsque la signature électronique est créée, l’identité du signataire assurée et l’intégrité de l’acte garantie, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat.
Article 1103 du Code civil En vigueur
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