Par un arrêt du 30 juin 2026, la cour administrative d’appel de Toulouse (2ème chambre, n°24TL01685) a statué sur le litige opposant une société délégataire à une collectivité délégante au sujet du recouvrement de pénalités de retard dans le cadre d’une convention de délégation de service public pour le déploiement d’un réseau de fibre optique. La société s’était vu infliger un titre exécutoire pour des pénalités de mise en service non respectées. Contestant la validité de ce titre, elle invoquait l’irrégularité de la signature électronique, l’absence de motivation suffisante, la méconnaissance du contradictoire, ainsi que le dépassement du plafond contractuel des pénalités. Le tribunal administratif de Toulouse avait rejeté sa demande et fait droit à la demande reconventionnelle de la collectivité tendant aux intérêts au taux légal. La société a relevé appel.
La question de droit centrale était double : d’une part, la régularité formelle d’un titre exécutoire dématérialisé au regard des exigences de signature électronique et de motivation ; d’autre part, le régime applicable aux pénalités contractuelles de retard, notamment leur caractère automatique et leur plafonnement. La cour a rejeté l’ensemble des moyens de la requérante, confirmant la validité du titre et le bien-fondé de la créance, et a condamné la société à verser les intérêts au taux légal.
En premier lieu, la cour écarte les contestations relatives à la régularité externe du titre exécutoire. En second lieu, elle affirme le caractère contractuel et automatique des pénalités, excluant l’application des garanties de droit commun.
I. La validation de la régularité formelle du titre exécutoire dématérialisé
La société contestait la validité de la signature électronique apposée sur le bordereau de titres et l’absence de formalité préalable d’adhésion au protocole Hélios. La cour rejette ces arguments en se fondant sur le cadre normatif de la dématérialisation comptable publique.
A. L’absence d’exigence de formalité préalable pour l’utilisation du protocole Hélios
La société soutenait que l’utilisation du protocole d’échange standard Hélios était subordonnée à un formulaire d’adhésion préalable, dont la collectivité n’aurait pas justifié. La cour rappelle que, selon la convention cadre nationale de dématérialisation dans sa version 1.9 du 8 novembre 2018, « la rédaction et la signature d’un formulaire d’adhésion ou d’accord local de dématérialisation sont supprimées à compter du 1er janvier 2015 de sorte que l’utilisation du protocole d’échange standard Hélios pour procéder à des échanges dématérialisés n’est désormais subordonnée à aucune formalité préalable » (point 14). Ainsi, aucun accord local n’est exigé. La cour relève en outre que la requérante ne produit aucun élément établissant que la collectivité n’utiliserait pas régulièrement ce système. Ce moyen est donc écarté.
B. La présomption de validité de la signature électronique qualifiée
Sur le fondement des articles 1367 du code civil et du décret du 28 septembre 2017, la cour rappelle que « la fiabilité d’un procédé de signature électronique est présumée, jusqu’à preuve du contraire, lorsque ce procédé met en œuvre une signature électronique qualifiée » (point 16). En l’espèce, la collectivité a produit les éléments démontrant que le bordereau avait été signé électroniquement par l’ordonnateur au moyen d’un certificat qualifié délivré par le prestataire CertEurope, lequel figure sur la liste de confiance nationale de l’ANSSI. La société n’apporte aucune contestation sérieuse de nature à renverser cette présomption. La cour en déduit que « les éléments produits par [la collectivité] en défense suffisent, en l’absence de discussion sérieuse de nature à renverser la présomption de validité des signatures électroniques qualifiées, à établir la réalité et la validité de la signature électronique du bordereau dématérialisé » (point 24). Le moyen est donc rejeté.
Sur la motivation du titre, la cour constate que le titre de recette se réfère à un courrier du 16 mars 2021 contenant un tableau détaillé des retards et des calculs de pénalités, ce qui satisfait à l’obligation d’indiquer les bases de la liquidation. Ainsi, le grief d’insuffisance de motivation est également écarté.
II. L’affirmation du caractère contractuel des pénalités et de leur applicabilité de plein droit
La société invoquait la méconnaissance du contradictoire préalable et l’absence de mise en demeure. La cour oppose la nature contractuelle des pénalités, qui échappent aux garanties procédurales de droit commun.
A. L’inopposabilité des garanties procédurales de droit commun aux pénalités contractuelles
La société se prévalait des articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration, qui imposent une procédure contradictoire préalable aux sanctions. La cour rappelle que « les pénalités en litige présentent un caractère contractuel et leur régime est expressément prévu par les articles 2.9.2.1 et 8.2 de la convention ainsi que par les annexes 10.7 et 10.24 ». Dès lors qu’elles sont appliquées en exécution d’un contrat, « les dispositions précitées des articles L. 121-1, L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration ne leur sont pas applicables » (point 29). Ce raisonnement est conforme à la jurisprudence constante, rappelée par la Cour d’appel de Rennes dans un arrêt du 30 janvier 2025 : « les termes du contrat sont clairs et doivent s’appliquer conformément à l’article 1103 du code civil » (n°23/04651). La cour écarte donc le moyen tiré du défaut de contradictoire.
B. L’automaticité des pénalités fondée sur le seul constat du retard
La société soutenait que les pénalités ne pouvaient courir sans mise en demeure préalable. La cour examine les stipulations contractuelles : l’article 2.9.2.1 dispose que « tout retard par rapport aux échéances prévues dans ce calendrier pourra donner lieu à l’application des pénalités prévues à l’article 8.2 ». L’annexe 10.24 prévoit que « le point de départ de la pénalité correspond à l’échéance visée par ce calendrier ». La cour en déduit que « les parties ont contractuellement entendu rendre les pénalités de retard applicables de plein droit, sans mise en demeure préalable, du seul fait de la constatation, par le délégant, d’un manquement du délégataire à ses obligations contractuelles en matière de mise en service du réseau suivant le calendrier prédéfini » (point 31). Ces pénalités présentent le caractère d’une clause pénale, au sens de l’article 1231-5 du code civil, comme l’a rappelé la Cour de cassation dans un arrêt du 18 décembre 2025 (2e civ., n°23-23.751) pour une stipulation analogue : « constituait une clause pénale et non une clause de dédit ». La cour constate que la société n’a pas respecté les échéances de mise en service, et que la collectivité était donc fondée à appliquer les pénalités de plein droit. Enfin, sur le plafond, la cour juge que la société n’établit pas le dépassement allégué, et qu’en tout état de cause, les montants invoqués n’excèdent pas le plafond indexé.
Ainsi, la cour rejette l’ensemble des conclusions de la société appelante et confirme le jugement en ce qu’il a admis les intérêts au taux légal à compter de la saisine du tribunal, la collectivité étant recevable à les demander par voie reconventionnelle dès lors qu’ils n’ont pas été recouvrés par titre exécutoire. L’arrêt illustre la force obligatoire des contrats de la commande publique et la rigueur des conditions de dématérialisation des actes, tout en consacrant la présomption de validité des signatures électroniques qualifiées.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article 1367 du Code civil En vigueur
La signature nécessaire à la perfection d’un acte juridique identifie son auteur. Elle manifeste son consentement aux obligations qui découlent de cet acte. Quand elle est apposée par un officier public, elle confère l’authenticité à l’acte.
Lorsqu’elle est électronique, elle consiste en l’usage d’un procédé fiable d’identification garantissant son lien avec l’acte auquel elle s’attache. La fiabilité de ce procédé est présumée, jusqu’à preuve contraire, lorsque la signature électronique est créée, l’identité du signataire assurée et l’intégrité de l’acte garantie, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat.
Article 1103 du Code civil En vigueur
Article 1231-5 du Code civil En vigueur
Lorsque le contrat stipule que celui qui manquera de l’exécuter paiera une certaine somme à titre de dommages et intérêts, il ne peut être alloué à l’autre partie une somme plus forte ni moindre.
Néanmoins, le juge peut, même d’office, modérer ou augmenter la pénalité ainsi convenue si elle est manifestement excessive ou dérisoire.
Lorsque l’engagement a été exécuté en partie, la pénalité convenue peut être diminuée par le juge, même d’office, à proportion de l’intérêt que l’exécution partielle a procuré au créancier, sans préjudice de l’application de l’alinéa précédent.
Toute stipulation contraire aux deux alinéas précédents est réputée non écrite.
Sauf inexécution définitive, la pénalité n’est encourue que lorsque le débiteur est mis en demeure.
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