Par un arrêt du 30 juin 2026, la cour administrative d’appel de Toulouse (3ème chambre, n°24TL02164) a rejeté la requête d’une société exploitant un restaurant-brasserie, tendant à la condamnation de la commune pour les préjudices nés de l’illégalité de décisions prises par le maire en matière de sécurité incendie. La société requérante avait fait l’objet d’une mise en demeure le 15 décembre 2017, fondée sur un avis défavorable de la commission communale de sécurité, lui imposant de réduire sa capacité d’accueil et de cesser l’exploitation de l’étage. Après deux refus d’autorisation de travaux les 3 avril 2019 et 28 février 2020, et une demande indemnitaire préalable rejetée, elle a saisi le tribunal administratif de Toulouse, qui a rejeté sa demande par jugement du 13 juin 2024. La société a interjeté appel, tandis que la commune a conclu au rejet et, à titre subsidiaire, à la garantie de l’État. Le mandataire judiciaire de la société, placée en redressement judiciaire, est intervenu volontairement. La cour admet cette intervention.
La question de droit centrale porte sur la possibilité d’engager la responsabilité d’une commune en raison de décisions de refus d’autorisation de travaux prises à la suite d’avis défavorables d’une sous-commission de sécurité, lorsque le maire se trouve en situation de compétence liée. La cour répond par la négative : elle estime que le maire, ne pouvant s’écarter de l’avis conforme défavorable, n’a commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de la commune. Elle écarte également les griefs tenant à des renseignements erronés, faute de lien de causalité avec le préjudice allégué. L’arrêt confirme ainsi le jugement de première instance.
I. La consécration de la compétence liée du maire comme fait excluant la faute
A. L’identification de la compétence liée fondée sur l’avis conforme défavorable
La cour rappelle que, selon l’article R. 123-13 du code de la construction et de l’habitation, les atténuations aux dispositions du règlement de sécurité ne peuvent être décidées que sur avis conforme de la commission consultative départementale de la protection civile. En l’espèce, la société requérante avait sollicité une dérogation pour faire regarder un dégagement par le hall commun de l’immeuble comme une issue normale, et non plus seulement accessoire. Cette demande a fait l’objet d’un avis défavorable de la sous-commission de sécurité les 26 février 2019 et 18 février 2020. La cour en déduit que » le maire était lié par les deux avis défavorables rendus par cette sous-commission sur ces dérogations et qu’il se trouvait, par conséquent, tenu d’opposer un refus à ces deux autorisations de travaux « (point 12). La situation de compétence liée neutralise toute marge d’appréciation du maire, lequel ne peut que refuser l’autorisation sollicitée. La faute de la commune ne peut donc être retenue à ce titre, le comportement du maire étant dicté par l’avis conforme. Cette analyse est conforme à la jurisprudence constante selon laquelle l’autorité administrative ne commet pas de faute lorsqu’elle agit en situation de compétence liée, car elle ne dispose d’aucun pouvoir discrétionnaire.
B. L’absence de faute de la commune du fait de la marge d’appréciation neutralisée
La cour précise que la société requérante ne conteste pas en appel le bien-fondé des refus de dérogation, lesquels sont fondés sur l’absence de garantie que les autres utilisateurs du hall ne s’opposent à sa bonne vacuité. Dès lors, la responsabilité de la commune ne peut être engagée » eu égard à cette situation de compétence liée du maire « (point 12). Cette solution s’inscrit dans le droit fil du principe, dégagé par la jurisprudence administrative, selon lequel l’administration n’engage sa responsabilité que lorsqu’elle dispose d’un pouvoir d’appréciation et qu’elle commet une illégalité fautive. En l’occurrence, l’absence de marge de manœuvre du maire exclut toute faute de sa part. Si l’on compare avec le droit privé, où l’obligation de conseil pèse sur le professionnel, la solution administrative se distingue nettement : ainsi, aux termes de la cour d’appel de Rennes, » l’entrepreneur, professionnel de la construction, a une obligation de conseil et d’information envers le maître de l’ouvrage qui s’étend notamment aux risques présentés par la réalisation de l’ouvrage « (cour d’appel de Rennes, 11 mars 2025, n°22/05663). Mais en droit administratif de la police des établissements recevant du public, la compétence liée prévaut sur l’existence d’une obligation d’information, car le maire exerce une fonction régalienne de sécurité publique. L’arrêt confirme donc que la commune n’a commis aucune faute en refusant les autorisations de travaux.
II. Les limites de la responsabilité administrative en matière de police spéciale
A. L’absence d’incidence des fautes accessoires sur le préjudice invoqué
La société requérante soutenait également que la commune avait fourni des renseignements erronés sur l’obligation de produire un acte authentique pour l’utilisation du hall comme dégagement accessoire. La cour écarte ce moyen en relevant que, même si la commune avait commis une illégalité sur ce point, » l’autorisation qui aurait pu lui être donnée au titre de l’utilisation d’un dégagement accessoire n’aurait eu aucune incidence sur l’absence de justification par la société d’un troisième dégagement principal « (point 13). Autrement dit, le préjudice invoqué – l’impossibilité d’exploiter avec une capacité de plus de 500 personnes – n’est pas en lien de causalité avec la faute alléguée. La cour applique ainsi la condition classique de la responsabilité administrative : le préjudice doit être la conséquence directe et certaine de la faute. En l’absence de lien causal, aucune indemnisation ne peut être accordée. Cette approche est cohérente avec le droit privé de la responsabilité contractuelle, où il a été jugé que » en s’abstenant d’informer ses cocontractants sur un élément déterminant de leur consentement, la commune a commis une réticence dolosive engageant sa responsabilité contractuelle « (cour d’appel de Colmar, 13 mars 2025, n°23/03533). Toutefois, la différence de contexte – police administrative et non contrat – justifie que la cour insiste sur l’absence de lien causal plutôt que sur l’existence d’une faute.
B. La portée de l’arrêt : clarification des conditions d’engagement de la responsabilité
Cet arrêt apporte une clarification importante sur les conditions d’engagement de la responsabilité d’une commune pour refus d’autorisation de travaux en matière de sécurité incendie. Il rappelle que lorsque le maire est en situation de compétence liée, sa responsabilité ne peut être engagée, sauf à démontrer une faute distincte. En outre, en ce qui concerne les fautes accessoires, la cour exige un lien de causalité direct avec le préjudice allégué. La portée de l’arrêt est donc de limiter les actions indemnitaires fondées sur l’illégalité de décisions de police, en renforçant la sécurité juridique des communes. Sur le plan de la valeur juridique, la solution est conforme à l’état du droit positif : l’autorité administrative qui agit sous contrainte ne commet pas de faute. La cour rejette également les conclusions fondées sur le discrédit, estimant que celui-ci n’est pas un préjudice distinct réparable. En définitive, l’arrêt confirme que la responsabilité de la commune ne peut être retenue en l’absence de faute personnelle ou de faute dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, et que le lien de causalité constitue un filtre essentiel.
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