Par un arrêt en date du 3 octobre 2025, la Cour administrative d’appel a été amenée à se prononcer sur la qualification de harcèlement moral dans la fonction publique et sur l’étendue de l’obligation de protection de l’employeur.
En l’espèce, une secrétaire de mairie employée depuis de nombreuses années par une commune estimait être victime, à compter de mars 2014, d’agissements répétés de harcèlement moral de la part des maires successifs. Ces agissements se seraient manifestés par un retrait progressif de ses attributions, une privation de moyens, des refus d’avancement et des propos dénigrants. Après avoir essuyé un refus implicite de sa demande d’indemnisation auprès de la commune, l’agent a saisi le tribunal administratif d’Orléans, qui a rejeté sa requête par un jugement du 29 mars 2024. L’agent a alors interjeté appel de ce jugement, soutenant que la responsabilité de la commune était engagée en raison du harcèlement moral subi et du manquement de l’employeur à son obligation de protection. La commune, pour sa part, concluait au rejet de la requête, arguant que les mesures prises étaient justifiées et que le comportement de l’agent était à l’origine des difficultés relationnelles.
Il revenait donc à la Cour administrative d’appel de déterminer si des mesures de réorganisation du service et des sanctions disciplinaires, prises dans un contexte de relations très dégradées, pouvaient être constitutives d’un harcèlement moral, alors même que le comportement de l’agent était jugé fautif.
La Cour rejette la requête de l’agent, considérant que les faits allégués, analysés au regard du comportement de l’intéressée, ne permettent pas d’établir l’existence d’un harcèlement moral. Elle juge que les décisions de l’employeur étaient justifiées par l’intérêt du service et par les manquements de l’agent, écartant par conséquent toute faute de la commune susceptible d’engager sa responsabilité.
Cette décision illustre l’appréciation rigoureuse des conditions du harcèlement moral par le juge administratif, qui distingue les agissements fautifs de l’exercice légitime du pouvoir hiérarchique (I), avant de souligner le rôle déterminant du comportement de l’agent dans l’exonération de l’employeur (II).
I. La distinction opérée entre harcèlement moral et exercice du pouvoir hiérarchique
La Cour administrative d’appel procède à une analyse factuelle détaillée pour refuser la qualification de harcèlement, en rappelant d’une part que la dégradation des conditions de travail doit être appréciée objectivement, et d’autre part que les prérogatives de l’administration demeurent légitimes lorsqu’elles sont justifiées par l’intérêt du service.
A. Le rejet d’une qualification de harcèlement fondée sur des mesures justifiées
La Cour examine un par un les éléments avancés par la requérante pour faire présumer l’existence d’un harcèlement. Elle écarte d’abord l’allégation de « mise au placard ». Concernant la modification de ses attributions, le juge relève que le retrait des tâches de comptabilité faisait suite à la reconnaissance par l’agent de ses propres « lacunes en matière de comptabilité » et à son souhait de voir recruter une autre personne sur ces missions. La Cour note que l’intéressée n’avait d’ailleurs formulé « pas d’objection relative à cette redéfinition de ses attributions » lors de son entretien professionnel.
De même, la privation de moyens de travail n’est pas retenue. Le refus de suivre une formation en comptabilité proposée par l’employeur est imputé à l’agent elle-même. Le retrait de l’accès à un logiciel comptable est jugé logique dès lors que ces missions ne lui incombaient plus. Enfin, les refus d’avancement de grade sont considérés comme justifiés au regard des sanctions disciplinaires infligées à l’agent pour des « manquements à ses obligations de réserve et de discrétion professionnelle ». En se fondant sur ces justifications objectives, la Cour considère que les agissements de l’administration ne peuvent, pris isolément ou dans leur ensemble, constituer des faits susceptibles de faire présumer un harcèlement.
B. La légitimation des décisions managériales face à un conflit relationnel
La décision met en lumière la frontière entre un management directif, voire conflictuel, et des agissements de harcèlement. La Cour reconnaît que les relations étaient très dégradées, la maire ne communiquant plus avec l’agent « qu’au moyen de « post-it » ou par l’intermédiaire d’un élu désigné comme référent ». Toutefois, elle estime que cette pratique, tout comme l’obligation de faire vérifier les courriers avant envoi, relève de « l’exercice normal du pouvoir hiérarchique » dans un contexte difficile.
L’existence de sanctions disciplinaires, loin de constituer un acharnement, est analysée comme une réponse proportionnée aux fautes de l’agent. Le juge prend soin de noter que la matérialité des griefs avait été reconnue par le conseil de discipline, même si une sanction avait été allégée. La Cour refuse ainsi de voir dans la répétition des procédures disciplinaires une manœuvre de harcèlement, dès lors que celles-ci sont matériellement fondées. Cette approche confirme que le pouvoir hiérarchique inclut le droit pour l’employeur de prendre des mesures contraignantes pour assurer le bon fonctionnement du service, y compris lorsque celles-ci sont mal vécues par l’agent.
II. L’incidence du comportement de l’agent sur l’appréciation du harcèlement et de l’obligation de protection
L’originalité de la solution ne réside pas tant dans la définition du harcèlement que dans la place centrale accordée au comportement de l’agent. Celui-ci devient l’élément déterminant qui non seulement justifie les agissements de l’employeur, mais conduit également à écarter tout manquement à son obligation de protection.
A. La neutralisation de la présomption de harcèlement par la faute de l’agent
La Cour ne se contente pas d’examiner les agissements de l’administration ; elle les met en balance avec le comportement de la requérante. Or, il ressort de l’instruction que cette dernière a tenus des « propos inadaptés et irrespectueux à l’égard de la maire », allant jusqu’à des « attaques personnelles particulièrement inappropriées ». Le juge relève également un comportement fautif envers une collègue et des initiatives outrepassant ses fonctions, notamment par l’envoi de courriels au nom de la commune sans autorisation.
Ce comportement est jugé si problématique qu’il a conduit à l’exclusion de l’agent des séances du conseil municipal, au dépôt d’une plainte par la maire et à plusieurs suspensions. En conséquence, la Cour considère que les mesures prises par l’administration, y compris la communication dégradée et les remontrances, ne sont que la conséquence directe des propres manquements de l’agent. La causalité est en quelque sorte inversée : ce n’est pas l’administration qui a dégradé les conditions de travail de l’agent, mais l’agent qui, par son attitude, a rendu nécessaire la mise en place de mesures d’encadrement strictes.
B. L’exclusion consécutive du manquement à l’obligation de protection
Logiquement, l’absence de harcèlement moral emporte le rejet du second moyen tiré de la violation de l’obligation de protection de la santé et de la sécurité. En vertu de l’article L. 4121-1 du code du travail, applicable aux agents publics, l’employeur doit prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Cependant, cette obligation n’est pas absolue.
La Cour constate d’abord que le harcèlement, fait générateur du préjudice allégué, n’est pas établi. Elle ajoute, à titre subsidiaire, que le lien de causalité entre l’état de santé de l’agent et les conditions de travail n’est pas prouvé par la seule production d’arrêts de travail et d’un certificat médical faisant état d’un suivi psychiatrique ancien. En l’absence d’une faute imputable à la commune, la responsabilité de cette dernière au titre d’un manquement à son obligation de protection ne peut être engagée. Cette solution réaffirme que l’obligation de sécurité de l’employeur public suppose la démonstration d’une carence de sa part face à un risque avéré, et non une simple obligation de résultat garantissant le bien-être de ses agents en toutes circonstances.
