Cour d’appel de Nîmes, le 11 septembre 2025, n°24/02103

Le principe de l’assiette forfaitaire des cotisations sociales en matière d’encadrement de mineurs demeure soumis à des conditions strictes dont le non-respect justifie le rejet d’une demande de remboursement. La cour d’appel de Nîmes, par un arrêt du 11 septembre 2025, confirme cette exigence en déboutant une collectivité territoriale de sa demande de restitution de cotisations.

Une commune avait fait l’objet d’un contrôle de l’application des législations relatives aux cotisations et contributions obligatoires de sécurité sociale pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2020. Au cours de ce contrôle, elle avait sollicité la restitution de 149 395 euros au titre du défaut d’application de l’assiette forfaitaire de cotisations aux personnes recrutées à titre temporaire pour assurer l’encadrement des mineurs. L’organisme de recouvrement avait rejeté cette demande par lettre d’observations du 14 septembre 2021, position maintenue après saisine de la commission de recours amiable. La commune avait alors saisi le pôle social du tribunal judiciaire qui l’avait déboutée de sa demande par jugement du 16 mai 2024.

La commune interjette appel et soutient remplir les conditions pour bénéficier de l’assiette forfaitaire prévue pour le personnel employé dans les centres de loisirs sans hébergement. Elle fait valoir qu’elle justifie du recrutement de personnels à titre temporaire, en contrat à durée déterminée, affectés uniquement à la prise en charge de mineurs pendant les vacances scolaires. Elle conteste par ailleurs l’application du principe d’intangibilité des droits acquis invoqué par l’organisme de recouvrement. Ce dernier oppose que la demande de remboursement ne peut prospérer dès lors que les cotisations ont été initialement calculées sur une base réelle et que les pièces produites ne permettent pas de fiabiliser les données chiffrées.

La question posée à la cour était de déterminer si une collectivité territoriale peut obtenir le remboursement de cotisations sociales en substituant rétroactivement le régime de l’assiette forfaitaire à celui des bases réelles initialement appliquées pour la rémunération de son personnel d’encadrement de mineurs.

La cour d’appel de Nîmes confirme le jugement de première instance et déboute la commune de sa demande de remboursement. Elle retient que la collectivité « ne justifie pas du respect des conditions exigées pour bénéficier de la déduction forfaitaire spécifique dont elle revendique le bénéfice faute de démontrer que les salariés en cause se soient consacrés de façon exclusive aux activités de loisirs seules susceptibles de permettre le calcul forfaitaire des cotisations ».

Cet arrêt illustre la rigueur probatoire exigée en matière de régime dérogatoire de cotisations sociales (I) et met en lumière les difficultés inhérentes à une demande de régularisation rétroactive (II).

I. L’exigence d’une démonstration rigoureuse des conditions du régime forfaitaire

La cour rappelle le caractère dérogatoire du régime sollicité (A) avant de constater l’insuffisance des éléments probatoires produits (B).

A. Le rappel du caractère strictement dérogatoire de l’assiette forfaitaire

La cour d’appel de Nîmes pose le cadre juridique applicable en rappelant que « par application des dispositions de l’article L.242-1 du Code de la sécurité sociale, toutes les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l’occasion du travail sont soumises à cotisations ». Elle souligne immédiatement que les dispositions de l’arrêté ministériel du 11 octobre 1976 « dérogent à cette règle générale et sont d’interprétation stricte ».

Ce rappel liminaire revêt une importance particulière. Le principe de l’assiette réelle constitue la règle de droit commun en matière de calcul des cotisations sociales. Le régime forfaitaire n’est qu’une exception dont le bénéfice suppose la réunion cumulative de plusieurs conditions. La cour énumère ces conditions avec précision : il faut des « rémunérations versées à des personnes recrutées à titre temporaire et non bénévole pour se consacrer exclusivement, dans un ou plusieurs centres de loisirs pour mineurs à l’encadrement des enfants durant les loisirs de ces enfants ».

La juridiction d’appel précise également la notion de recrutement temporaire au sens de l’arrêté. Elle indique que celui-ci « est effectué pour des périodes individualisées de vacances scolaires, de congés professionnels ou de loisirs, et non le recrutement à durée déterminée ou saisonnier qui couvre également des périodes de scolarité ». Cette distinction est essentielle car elle établit que la qualification contractuelle de l’emploi ne suffit pas à caractériser le recrutement temporaire requis par les textes.

B. L’insuffisance des éléments probatoires produits par la commune

La cour procède à un examen minutieux des pièces versées aux débats par la collectivité. Elle relève que celle-ci produit 294 bulletins de salaire qui « ne mentionnent pas la date de début de contrat de travail » et indiquent des emplois variés dont certains sont « sans lien avec une affectation exclusive à l’encadrement d’enfant en situation de loisirs ».

Les magistrats constatent plusieurs défaillances probatoires majeures. Ils observent que « la seule mention de ‘saisonnier’ ne permet pas de caractériser le caractère temporaire de l’emploi ». Ils notent également qu’aucun contrat de travail n’est produit, « ni aucun autre élément quant aux tâches auxquelles est spécifiquement affecté chaque salarié pour lequel le bénéfice de ce régime dérogatoire est sollicité ».

La cour relève par ailleurs l’absence de tout document « permettant d’objectiver le lien entre les plannings présentés, les bulletins de salaires, et la réalité des activités qui ont eu lieu ». Elle souligne enfin que « les projets pédagogiques produits sont très succincts et parcellaires par rapport au nombre de lieux concernés et au nombre de personnels recrutés ». Ces lacunes documentaires conduisent inévitablement au rejet de la demande.

II. Les obstacles à la régularisation rétroactive des cotisations sociales

La décision met en évidence les difficultés tenant à la démonstration du caractère exclusif de l’affectation (A) et pose la question de la possibilité même d’une substitution de régime a posteriori (B).

A. L’exigence déterminante de l’exclusivité de l’affectation

La cour insiste sur le critère d’exclusivité qui constitue l’une des conditions essentielles du régime forfaitaire. Elle constate que la commune ne démontre pas « que les salariés en cause se soient consacrés de façon exclusive aux activités de loisirs seules susceptibles de permettre le calcul forfaitaire des cotisations ».

Cette exigence d’exclusivité revêt une dimension particulière dans le contexte des collectivités territoriales. Les personnels peuvent être amenés à exercer des fonctions variées au sein d’une même structure. La présence dans les pièces produites de bulletins mentionnant des emplois tels que « adjoint technique » ou « collaborateur cabinet » ou « gardien brigadier » illustre cette polyvalence potentielle qui fait obstacle à la reconnaissance du bénéfice du régime forfaitaire.

La cour souligne également qu’il n’est produit « aucun élément quant à l’organisation globale de cet accueil des enfants hors période scolaire notamment quant aux personnels présents, sous différents statuts et notamment sur les personnels permanents ». Cette absence de vision d’ensemble empêche de vérifier si la notion de recrutement temporaire au sens de l’arrêté du 11 octobre 1976 est respectée. Le caractère temporaire du recrutement s’apprécie en effet par rapport à l’activité globale du centre et à son personnel permanent.

B. La question de la substitution de régime laissée en suspens

L’arrêt présente un intérêt particulier en ce qu’il évite de trancher la question de principe soulevée par l’organisme de recouvrement. La cour indique expressément qu’elle statue « sans qu’il soit nécessaire de rechercher si les conditions d’une action en répétition de l’indu étaient respectées ».

L’organisme de recouvrement avait invoqué le principe d’intangibilité des droits acquis pour s’opposer à toute régularisation rétroactive. La commune contestait l’applicabilité de ce principe en faisant valoir qu’il concerne uniquement les situations où un assuré a déjà rempli toutes les conditions pour bénéficier d’un droit. Elle soutenait que le paiement des cotisations sur base réelle « ne correspond nullement à l’ouverture d’un droit selon une décision administrative individuelle ».

Cette argumentation présentait un intérêt doctrinal certain. La possibilité de substituer rétroactivement un régime de cotisation à un autre soulève des questions relatives à la sécurité juridique et à l’équilibre des comptes sociaux. La cour n’ayant pas eu à se prononcer sur ce point en raison du défaut de preuve des conditions de fond, la question demeure ouverte. Une décision ultérieure portant sur une situation où les conditions matérielles du régime forfaitaire seraient établies permettrait de clarifier ce point.