Par un arrêt du 29 avril 2026, la Cour d’appel de Rennes (9e chambre sécurité sociale, n°21/08037) s’est prononcée sur le sort des pièces que le cotisant n’a pas produites lors du contrôle URSSAF mais qu’il souhaite verser aux débats en justice. La question de droit soulevée était celle de savoir si un employeur peut, à l’appui de son recours contentieux, présenter pour la première fois des documents que l’organisme de recouvrement lui avait expressément demandés au cours des opérations de contrôle, sans qu’il les ait alors fournis.
En l’espèce, une société soumise à un contrôle URSSAF en octobre 2015 n’a pas remis les bulletins de paie d’août à décembre 2012, bien que l’inspecteur les ait réclamés à plusieurs reprises. Ces bulletins ont été transmis ultérieurement, le 18 janvier 2017, dans le cadre d’un recours gracieux. Estimant que l’absence de ces documents empêchait la vérification du bien-fondé de la réduction générale des cotisations patronales (dispositif » Fillon « ), l’URSSAF a réintégré l’intégralité de la réduction pour l’année 2012. Le tribunal judiciaire de Vannes, par jugement du 15 novembre 2021, avait annulé ce chef de redressement. L’URSSAF a relevé appel.
La Cour d’appel de Rennes infirme le jugement et valide le redressement. Elle écarte des débats les bulletins de paie produits pour la première fois en phase contentieuse, appliquant la règle dégagée par la Cour de cassation dans son arrêt du 4 septembre 2025 : » le cotisant ne peut produire pour la première fois devant le juge une pièce qui lui a été expressément demandée par l’organisme de recouvrement lors des opérations de contrôle ou de la phase contradictoire « .
I. L’affirmation d’une rigueur procédurale dans l’administration de la preuve des exonérations
A. La consécration d’une charge probatoire irréductible pesant sur le cotisant
La Cour d’appel de Rennes rappelle que, selon les articles L. 242-1 du code de la sécurité sociale et 1353 du code civil, » il incombe à l’employeur qui prétend bénéficier d’une exonération de cotisations de rapporter la preuve qu’il en remplit les conditions « . La réduction générale prévue à l’article L. 241-13 constitue une faveur légale dont l’octroi est subordonné à la démonstration par le cotisant du respect des conditions d’application. La juridiction souligne également, sur le fondement de l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale, que les employeurs » sont tenus de présenter aux agents chargés du contrôle tout document « qu’ils estiment nécessaire. En l’espèce, la société n’a pas fourni les bulletins de paie d’août à décembre 2012 lors des opérations de contrôle, malgré les demandes expresses de l’inspecteur. Cette carence lui est opposable, nonobstant la transmission ultérieure des pièces en janvier 2017. L’arrêt ancre ainsi la rigueur procédurale dans le principe même de la charge de la preuve, qui pèse exclusivement sur le cotisant.
B. L’irrecevabilité des pièces non communiquées lors de la phase contradictoire
La Cour refuse catégoriquement de prendre en compte les bulletins de paie transmis le 18 janvier 2017. Elle énonce que » les pièces communiquées par la société n’ayant pas été présentées lors de la phase contradictoire doivent être écartées des débats « . Cette solution s’appuie directement sur l’arrêt de la Cour de cassation du 4 septembre 2025 (Civ. 2e, n°22-17.437), cité dans les motifs, qui précise que » le cotisant ne peut produire pour la première fois devant le juge une pièce qui lui a été expressément demandée par l’organisme de recouvrement lors des opérations de contrôle ou de la phase contradictoire « . La Cour d’appel en tire une conséquence rigoureuse : l’absence de ces documents lors du contrôle fait perdre à la société le bénéfice de la réduction générale pour l’ensemble de l’année 2012, en raison du caractère annuel du dispositif. Elle opère ainsi une stricte temporalisation de la production probatoire, enfermant le cotisant dans les délais du contrôle contradictoire.
II. La portée de cette rigueur dans l’équilibre entre les prérogatives de l’URSSAF et le droit à un procès équitable
A. Une conciliation impérative avec les prérogatives exorbitantes de l’organisme de recouvrement
La position de la Cour d’appel de Rennes s’inscrit dans la logique des prérogatives exorbitantes confiées aux organismes de recouvrement. La Cour de cassation, dans l’arrêt du 4 septembre 2025 précédemment cité, rappelle que les URSSAF » disposent de prérogatives exorbitantes du droit commun au cours des opérations de contrôle « et » peuvent exiger des cotisants la production des éléments nécessaires à cette vérification « . La Cour d’appel en déduit que la société, en ne répondant pas à ces demandes légitimes, a entravé l’exercice même du contrôle. Elle valide donc la réintégration totale de la réduction générale pour l’année 2012, appliquant une sanction proportionnée à la carence constatée. Cette solution conforte l’efficacité du système déclaratif reposant sur la responsabilité exclusive de l’employeur, comme le rappelle l’arrêt de cassation : » les cotisants doivent conserver les éléments de preuve de nature à démontrer l’exactitude de leurs déclarations afin que les organismes de recouvrement puissent exercer a posteriori un contrôle « . La Cour d’appel de Lyon, dans un arrêt du 18 février 2025 (n°22/03698), avait déjà énoncé une règle similaire en matière d’indemnités transactionnelles, précisant que » seules les sommes versées à l’occasion de la rupture du contrat de travail à l’initiative de l’employeur échappent à l’assiette des cotisations sociales dans les limites légales « . La logique probatoire est identique : l’employeur doit établir les faits justifiant l’exonération au moment du contrôle.
B. Les incidences sur le droit à la preuve et le procès équitable
L’arrêt commenté ne méconnaît pas pour autant le droit à un procès équitable. La Cour d’appel de Rennes reprend le raisonnement de la Cour de cassation du 4 septembre 2025, qui opère une conciliation entre ce droit et les exigences du contrôle URSSAF. La Haute juridiction affirme que » le droit à un accès à un tribunal implique que chaque partie à l’instance soit en mesure d’apporter la preuve des éléments nécessaires au succès de ses prétentions « , mais elle ajoute que cette faculté cède lorsque la pièce a été » expressément demandée par l’organisme de recouvrement lors des opérations de contrôle ou de la phase contradictoire « et que le cotisant ne l’a pas fournie à ce moment. La Cour d’appel de Rennes applique strictement cette limite, sans excéder ce que le droit à la preuve autorise. La société avait eu l’occasion de produire les bulletins de paie durant le contrôle et n’a pas justifié d’un empêchement légitime à cette date, le dysfonctionnement interne invoqué relevant de sa sphère de responsabilité. Cette solution est cohérente avec la jurisprudence d’appel existante : la Cour d’appel de Lyon, le 25 février 2025 (n°22/05721), a rappelé qu’il » appartient à l’employeur de faire la preuve, par tout moyen, qu’à la date de la rupture, le salarié bénéficiaire de ces indemnités n’était pas en droit de bénéficier d’une pension de retraite « . La rigueur imposée au cotisant n’est donc pas une entrave au procès équitable, mais une simple conséquence de sa carence initiale dans le cadre d’un système déclaratif dont il assume la charge.
Jurisprudences utilisées pour enrichir le commentaire
Fondements juridiques
Article L. 2142-1 du Code du travail En vigueur
Dès lors qu’ils ont plusieurs adhérents dans l’entreprise ou dans l’établissement, chaque syndicat qui y est représentatif, chaque syndicat affilié à une organisation syndicale représentative au niveau national et interprofessionnel ou chaque organisation syndicale qui satisfait aux critères de respect des valeurs républicaines et d’indépendance et est légalement constituée depuis au moins deux ans et dont le champ professionnel et géographique couvre l’entreprise concernée peut constituer au sein de l’entreprise ou de l’établissement une section syndicale qui assure la représentation des intérêts matériels et moraux de ses membres conformément à l’article L. 2131-1.
Article L. 2142-1-1 du Code du travail En vigueur
Chaque syndicat qui constitue, conformément à l’article L. 2142-1, une section syndicale au sein de l’entreprise ou de l’établissement d’au moins cinquante salariés peut, s’il n’est pas représentatif dans l’entreprise ou l’établissement, désigner un représentant de la section pour le représenter au sein de l’entreprise ou de l’établissement.
Le représentant de la section syndicale exerce ses fonctions dans le cadre des dispositions du présent chapitre. Il bénéficie des mêmes prérogatives que le délégué syndical, à l’exception du pouvoir de négocier des accords collectifs.
Le mandat du représentant de la section syndicale prend fin, à l’issue des premières élections professionnelles suivant sa désignation, dès lors que le syndicat qui l’a désigné n’est pas reconnu représentatif dans l’entreprise. Le salarié qui perd ainsi son mandat de représentant syndical ne peut pas être désigné à nouveau comme représentant syndical au titre d’une section jusqu’aux six mois précédant la date des élections professionnelles suivantes dans l’entreprise.
Article L. 242-1 du Code de la sécurité sociale En vigueur
I.-Les cotisations de sécurité sociale dues au titre de l’affiliation au régime général des personnes mentionnées aux articles L. 311-2 et L. 311-3 sont assises sur les revenus d’activité tels qu’ils sont pris en compte pour la détermination de l’assiette définie à l’article L. 136-1-1. Elles sont dues pour les périodes au titre desquelles ces revenus sont attribués.
II.-Par dérogation au I, sont exclus de l’assiette des cotisations de sécurité sociale :
1° Les sommes allouées au salarié au titre de l’intéressement prévu à l’article L. 3312-4 du code du travail ;
2° Les sommes réparties au titre de la réserve spéciale de participation conformément aux dispositions de l’article L. 3324-5 du même code ;
3° Les sommes versées par l’employeur à un plan d’épargne en application de l’article L. 3332-11 du même code et de l’article L. 224-21 du code monétaire et financier ;
4° Les contributions des employeurs destinées au financement des prestations de protection sociale complémentaire entrant dans le champ des articles L. 911-1 et L. 911-2 du présent code, servies au bénéfice de leurs salariés, anciens salariés et de leurs ayants droit, par des institutions de prévoyance, par des institutions de gestion de retraite supplémentaire, par des mutuelles et unions pratiquant des opérations d’assurance et de capitalisation, par des entreprises régies par le code des assurances ou par tout gestionnaire d’un plan d’épargne retraite mentionné à l’article L. 224-8 du code monétaire et financier, lorsque les garanties revêtent un caractère obligatoire et bénéficient à titre collectif à l’ensemble des salariés ou à une partie d’entre eux, sous réserve qu’ils appartiennent à une catégorie établie à partir de critères objectifs déterminés par décret en Conseil d’Etat :
a) Dans des limites fixées par décret, pour les contributions au financement de prestations de retraite supplémentaire déterminées par décret. L’abondement de l’employeur à un plan d’épargne pour la retraite collectif exonéré aux termes de l’article L. 3334-6 du code du travail et à un plan d’épargne retraite d’entreprise exonéré aux termes du 3° du II du présent article sont pris en compte pour l’application de ces limites ;
b) Dans des limites fixées par décret, pour les contributions au financement de prestations complémentaires de prévoyance, à condition, lorsque ces contributions financent des garanties portant sur la prise en charge de frais de santé, que ces garanties soient conformes aux dispositions de l’article L. 871-1 du présent code. L’exclusion d’assiette est aussi applicable au versement de l’employeur mentionné à l’article L. 911-7-1.
Les dispositions du présent 4° ne sont pas applicables lorsque les contributions des employeurs se substituent à d’autres revenus d’activité qui ont été soumis à cotisations en application du I du présent article et versés au cours des douze derniers mois ;
4° bis Dans des limites fixées par décret, la participation d’un employeur public au titre d’un contrat collectif de protection sociale complémentaire, versée obligatoirement en application d’un accord prévu au II de l’article 22 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ou en application de l’arrêté mentionné au II de l’article L. 4123-3 du code de la défense, destinée au financement des garanties de protection sociale complémentaire. Cette participation est exclue de l’assiette des cotisations lorsque les agents de l’employeur public qu’il assure souscrivent obligatoirement à ce contrat ;
5° La contribution de l’employeur d’une entreprise de moins de cinquante salariés à l’acquisition des chèques-vacances, dans les conditions fixées aux articles L. 411-9 et L. 411-10 du code du tourisme ;
6° Les avantages mentionnés au I des articles 80 bis et 80 quaterdecies du code général des impôts. L’avantage correspondant à la différence définie au II de l’article 80 bis du même code est pris en compte dans la détermination de l’assiette définie au I du présent article lors de la levée de l’option ;
7° Dans la limite de deux fois le montant annuel du plafond défini à l’article L. 241-3 du présent code, les indemnités versées à l’occasion de la rupture du contrat de travail ou de la cessation forcée des fonctions de mandataires sociaux, dirigeants et personnes mentionnées à l’article 80 ter du code général des impôts qui ne sont pas imposables en application de l’article 80 duodecies du même code. Toutefois, sont intégralement assujetties à cotisations les indemnités versées à l’occasion de la cessation forcée des fonctions de mandataires sociaux, dirigeants et personnes mentionnées à l’article 80 ter du même code d’un montant supérieur à cinq fois le montant annuel du plafond défini à l’article L. 241-3 du présent code, ainsi que celles versées à l’occasion de la rupture du contrat de travail d’un montant supérieur à dix fois le montant de ce même plafond. En cas de cumul d’indemnités versées à l’occasion de la cessation forcée des fonctions et de la rupture du contrat de travail, il est fait masse de l’ensemble de ces indemnités ; lorsque le montant de celles-ci est supérieure à cinq fois le montant annuel du plafond défini à l’article L. 241-3, ces indemnités sont intégralement assujetties à cotisations.
Le premier alinéa du présent 7° est également applicable aux indemnités mentionnées au 6° de l’article 80 duodecies du code général des impôts versées aux salariés et aux agents en droit de bénéficier d’une pension de retraite d’un régime légalement obligatoire, y compris lorsqu’elles sont imposables et dans la limite des montants prévus aux a et b du 6° du même article 80 duodecies.
Article R. 243-59 du Code de la sécurité sociale En vigueur
I.-Tout contrôle effectué en application de l’article L. 243-7 est précédé, au moins trente jours avant la date de la première visite de l’agent chargé du contrôle, de l’envoi par l’organisme effectuant le contrôle des cotisations et contributions de sécurité sociale d’un avis de contrôle.
Toutefois, l’organisme n’est pas tenu à cet envoi dans le cas où le contrôle est effectué pour rechercher des infractions aux interdictions mentionnées à l’article L. 8221-1 du code du travail. Dans ce dernier cas, si l’organisme entend poursuivre le contrôle sur d’autres points de la réglementation, un avis de contrôle est envoyé selon les modalités définies au premier alinéa.
Lorsque la personne contrôlée est une personne morale, l’avis de contrôle est adressé à l’attention de son représentant légal et envoyé à l’adresse du siège social de l’entreprise ou le cas échéant à celle de son établissement principal, telles que ces informations ont été préalablement déclarées. Lorsque la personne contrôlée est une personne physique, il est adressé à son domicile ou à défaut à son adresse professionnelle, telles que ces informations ont été préalablement déclarées.
Sauf précision contraire, cet avis vaut pour l’ensemble des établissements de la personne contrôlée.
Cet avis fait état de l’existence d’un document intitulé » Charte du cotisant contrôlé » présentant à la personne contrôlée la procédure de contrôle et les droits dont elle dispose pendant son déroulement et à son issue, sur le fondement du présent code. Il précise l’adresse électronique où ce document, publié au “ Bulletin officiel de la sécurité sociale ” mentionné au III de l’article L. 243-6-2, est consultable et indique qu’il est adressé au cotisant sur sa demande. Les dispositions contenues dans la charte sont opposables aux organismes effectuant le contrôle.
II.-La personne contrôlée a le droit pendant le contrôle de se faire assister du conseil de son choix. Il est fait mention de ce droit dans l’avis prévu aux précédents alinéas.
La personne contrôlée est tenue de mettre à disposition des agents chargés du contrôle mentionnés à l’article L. 243-7 tout document et de permettre l’accès à tout support d’information qui leur sont demandés par ces agents comme nécessaires à l’exercice du contrôle.
Sauf autorisation de la personne contrôlée, seules des copies des documents remis peuvent être exploitées hors de ses locaux. L’agent chargé du contrôle peut demander que les documents à consulter lui soient présentés selon un classement nécessaire au contrôle dont il aura au préalable informé la personne contrôlée. Sans préjudice de demandes complémentaires ou du recours à la méthode d’évaluation du redressement par échantillonnage et extrapolation prévue à l’article R. 243-59-2, et afin de limiter le nombre des documents et données collectées, il peut également choisir de ne demander que des données et documents partiels.
Ces agents peuvent interroger les personnes rémunérées, notamment pour connaître leurs nom et adresse ainsi que la nature des activités exercées et le montant des rémunérations y afférentes, y compris les avantages en nature.
Lorsqu’il est fait application des dispositions de l’article L. 8271-6-1 du code du travail, il est fait mention au procès-verbal d’audition du consentement de la personne entendue. La signature du procès-verbal d’audition par la personne entendue vaut consentement de sa part à l’audition.
Sauf dans le cas où le contrôle est réalisé pour rechercher des infractions aux interdictions mentionnées à l’article L. 8221-1 du code du travail ou lorsqu’est constatée la situation d’obstacle à l’accomplissement des fonctions des agents de contrôle prévue à l’article L. 243-12-1 du présent code, l’agent chargé du contrôle propose à la personne contrôlée ou à son représentant légal, avant d’adresser la lettre d’observations mentionnée au III, une information sous la forme d’un entretien afin de lui présenter, le cas échéant, les constats susceptibles de faire l’objet d’une observation ou d’un redressement.
III.-A l’issue du contrôle ou lorsqu’un constat d’infraction de travail dissimulé a été transmis en application des dispositions de l’article L. 8271-6-4 du code du travail afin qu’il soit procédé à un redressement des cotisations et contributions dues, les agents chargés du contrôle mentionnés à l’article L. 243-7 communiquent au représentant légal de la personne morale contrôlée ou au travailleur indépendant une lettre d’observations datée et signée par au moins l’un d’entre eux mentionnant l’objet du contrôle réalisé par eux ou par d’autres agents mentionnés à l’article L. 8271-1-2 du code du travail, le ou les documents consultés, la période vérifiée, le cas échéant, la date de la fin du contrôle et les observations faites au cours de celui-ci.
Lorsqu’il est envisagé d’appliquer la pénalité prévue au deuxième alinéa de l’article L. 243-7-2, la lettre d’observations est contresignée par le directeur de l’organisme dont relève la personne contrôlée.
Lorsqu’une infraction mentionnée à l’article L. 8221-1 du code du travail a été constatée, la lettre d’observations mentionne en outre, le cas échéant :
1° La référence au document prévu à l’article R. 133-1 ou les différents éléments listés au premier alinéa de cet article lorsque l’infraction a été constatée à l’occasion du contrôle réalisé par eux ;
2° La référence au document mentionné à l’article R. 133-1 ainsi que les faits constatés par les agents de contrôle mentionnés à l’article L. 8271-1-2 du code du travail lorsque le constat d’infraction de travail dissimulé a été transmis en application des dispositions de l’article L. 8271-6-4 du code du travail.
Les observations sont motivées par chef de redressement. A ce titre, elles comprennent les considérations de droit et de fait qui constituent leur fondement et, le cas échéant, l’indication du montant des assiettes correspondant, ainsi que pour les cotisations et contributions sociales l’indication du mode de calcul et du montant des redressements et des éventuelles majorations et pénalités définies aux articles L. 243-7-2, L. 243-7-6 et L. 243-7-7 qui sont envisagés. Les observations sont faites au regard des éléments déclarés à la date d’envoi de l’avis de contrôle.
Le montant des redressements indiqué dans la lettre d’observations peut être différent du montant évalué le cas échéant dans le document mentionné à l’article R. 133-1. S’il est inférieur, il est procédé sans délai à la mainlevée des éventuelles mesures conservatoires prises en application de l’article R. 133-1-1 à hauteur de la différence entre ces deux montants. S’il est supérieur, l’organisme peut engager des mesures conservatoires complémentaires dans les conditions prévues au même article à hauteur de la différence entre ces deux montants.
En cas de réitération, postérieure soit à la mise en demeure mentionnée au premier alinéa de l’article L. 244-2 soit à la réception des observations mentionnées au deuxième alinéa du présent IV, d’une pratique ayant déjà fait l’objet d’une observation ou d’un redressement lors d’un précédent contrôle, la lettre d’observations précise les éléments caractérisant le constat d’absence de mise en conformité défini à l’article L. 243-7-6.
La période contradictoire prévue à l’article L. 243-7-1 A est engagée à compter de la réception de la lettre d’observations par la personne contrôlée, qui dispose d’un délai de trente jours pour y répondre. Ce délai peut être porté, à la demande de la personne contrôlée, à soixante jours. A défaut de réponse de l’organisme de recouvrement, la prolongation du délai est considérée comme étant acceptée. La lettre mentionne la possibilité de se faire assister d’un conseil de son choix.
Dans sa réponse, la personne contrôlée peut indiquer toute précision ou tout complément qu’elle juge nécessaire notamment en proposant des ajouts à la liste des documents consultés. Elle justifie, le cas échéant, avoir corrigé, pendant le contrôle, les déclarations afférentes à la période contrôlée, et acquitté les sommes correspondantes pour qu’il en soit tenu compte.
Lorsque la personne contrôlée répond avant la fin du délai imparti, l’agent chargé du contrôle est tenu de répondre. Chaque observation exprimée de manière circonstanciée par la personne contrôlée fait l’objet d’une réponse motivée. Cette réponse détaille, par motif de redressement, les montants qui, le cas échéant, ne sont pas retenus et les redressements qui demeurent envisagés.
La période contradictoire prend fin, en l’absence de réponse de la personne contrôlée, au terme des délais prévus au huitième alinéa du présent III ou à la date d’envoi de la réponse de l’agent chargé du contrôle mentionnée au dixième alinéa du même III.
IV.-A l’issue de la période contradictoire, afin d’engager la mise en recouvrement des cotisations, des majorations et pénalités faisant l’objet du redressement, l’agent chargé du contrôle transmet à l’organisme effectuant le recouvrement le rapport de contrôle faisant état des échanges prévus au III.
Le cas échéant, l’organisme de recouvrement communique également les observations ne conduisant pas à redressement mais appelant la personne contrôlée à une mise en conformité en vue des périodes postérieures aux exercices contrôlés, et exposant cette personne, si elle n’y procède pas, aux dispositions du septième alinéa du III du présent article.
Lorsqu’un solde créditeur en faveur de la personne contrôlée résulte de l’ensemble des points examinés, l’organisme le lui notifie et effectue le remboursement dans un délai maximum d’un mois suivant sa notification.
Les dispositions du chapitre II du titre IV du livre Ier sont applicables aux observations de l’organisme ainsi qu’à l’avis de crédit, mentionnés respectivement aux deuxième et troisième alinéas du présent IV.
V.-Les documents mentionnés au présent article sont adressés à la personne contrôlée selon les modalités définies au troisième alinéa du I.
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