Cour d’appel de Saint, le 29 août 2025, n°24/00618

Par un arrêt de la Cour d’appel de Saint‑Denis du 29 août 2025, la juridiction tranche un conflit de compétence relatif à des demandes indemnitaires nées de l’implantation d’ouvrages publics sur des parcelles privées. Une opération de résorption de l’habitat insalubre, conduite en vertu d’une convention d’aménagement, a conduit un aménageur à acquérir plusieurs parcelles, tandis que la commune demeurait propriétaire de fonds accueillant notamment une station d’épuration, un réservoir et des voies. Par un arrêt irrévocable antérieur, la Cour d’appel de Saint‑Denis avait fixé la limite séparative, révélant que certaines voiries et ouvrages jouxtaient ou empiétaient l’extrémité occidentale de fonds privés. Devant le tribunal judiciaire de Saint‑Denis, les propriétaires ont demandé la démolition des empiétements et l’indemnisation de la perte de jouissance; le jugement du 7 mai 2024 s’est déclaré incompétent, au profit de la juridiction administrative. Les appelants ont soutenu que le juge judiciaire demeurait compétent, a minima, pour les seules demandes indemnitaires, tandis que les autres parties ont conclu à la confirmation.

La question posée est celle de la détermination de l’ordre juridictionnel compétent lorsque l’implantation d’un ouvrage public porte atteinte au droit de propriété sans en entraîner l’extinction. La cour rappelle d’abord le cadre de principe: «Vu le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l’article 13 de la loi des 16‑24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III». Elle énonce ensuite la règle décisive: «Si la décision d’une personne publique d’implanter un ouvrage public sur une parcelle appartenant à une personne privée porte atteinte au libre exercice de son droit de propriété, elle n’a pas pour effet l’extinction de ce droit, de sorte que la juridiction administrative est compétente pour statuer sur le recours en annulation de cette décision ainsi que sur la réparation de ses conséquences dommageables». Requalifiant la voie desservant le lotissement, la cour souligne encore qu’«il convient de relever qu’aucune contradiction n’est élevée quant au fait que cette voie est une voie ouverte à la circulation, entretenue par la commune ainsi que le plaide cette dernière pour justifier que celle‑ci constitue un ouvrage public». Elle constate enfin que «[e]n cause d’appel, les parties demandent l’indemnisation de leur préjudice résultant de l’implantation desdits ouvrages publics, laquelle n’a pas pour effet l’extinction de leur droit de propriété», d’où la confirmation du jugement: «La décision entreprise doit ainsi être confirmée».

I. Détermination du sens de la solution retenue

A. Réaffirmation du critère de l’atteinte non extinctive au droit de propriété
La cour articule son raisonnement autour du principe de séparation, explicitement rappelé, et d’un critère finaliste centré sur l’objet de la réparation. L’atteinte au droit de propriété, lorsqu’elle ne provoque pas l’extinction du droit, relève de l’office du juge administratif, tant pour l’annulation de la décision que pour la réparation. L’extrait «elle n’a pas pour effet l’extinction de ce droit, de sorte que la juridiction administrative est compétente» cadre la décision dans le sillage des solutions de l’ordre des conflits de 2013, lesquelles ont réduit le champ judiciaire aux hypothèses d’extinction ou de voie de fait caractérisée.

Cette grille de lecture permet de dissocier clairement la nature de l’atteinte et la compétence. Le juge judiciaire n’est pas saisi d’une disparition du droit réel ni d’une dépossession irréversible; la demande porte sur l’indemnisation d’une atteinte sans transfert de propriété. L’exigence d’un critère matériel et non simplement organique sécurise l’attribution de compétence et évite les chevauchements contentieux.

B. Qualification des ouvrages et application au litige
La cour qualifie les équipements techniques et la voie litigieuse d’ouvrages publics, au regard de leur affectation et de leur entretien, ce qu’illustre la formule: «voie ouverte à la circulation, entretenue par la commune». La circonstance que l’aménageur soit une société d’économie mixte, ou que la voie ait été initialement conçue comme desserte d’un lotissement, ne fait pas obstacle à la qualification d’ouvrage public, dès lors que l’affectation à l’usage du public et la prise en charge par la personne publique sont établies.

En outre, l’antériorité du bornage, rappelée par la cour, ne modifie pas la nature du contentieux. La fixation des limites éclaire l’existence d’une atteinte, mais ne suffit pas à caractériser une extinction du droit. À défaut d’extinction, la compétence reparatrice demeure administrative, y compris lorsque les propriétaires formulent principalement des prétentions indemnitaires.

II. Portée et appréciation de la décision

A. Conformité avec l’économie du contentieux des ouvrages publics
La solution s’inscrit dans la ligne du Tribunal des conflits, 9 décembre 2013, recentrant la compétence judiciaire sur les hypothèses d’extinction du droit de propriété et de voie de fait résiduelle. En qualifiant la situation d’atteinte non extinctive, la cour réserve logiquement les demandes indemnitaires au juge administratif. Cette répartition préserve la cohérence du contentieux des ouvrages publics, où l’administration, gardienne de l’ouvrage, répond devant son juge naturel des conséquences dommageables de ses décisions d’implantation.

Le rappel explicite du principe de séparation, puis la référence à l’extinction comme seuil de bascule, renforcent la lisibilité de la solution. Le juge d’appel n’empiète pas sur l’office de l’administration, mais renvoie les intéressés à la voie utile pour obtenir une indemnisation intégrale, adaptée aux contraintes de l’intérêt général.

B. Conséquences pratiques pour les propriétaires et les gestionnaires d’ouvrages
La décision sécurise la stratégie contentieuse des propriétaires riverains: l’indemnisation des troubles de jouissance et de la valeur vénale relève de l’ordre administratif tant que la propriété n’est pas éteinte. Elle rappelle aussi que la qualification d’ouvrage public peut résulter de l’affectation et de l’entretien, indépendamment du mode de création, ce qui commande une vigilance accrue lors des opérations d’aménagement.

Pour les gestionnaires, la portée est double. D’une part, l’office du juge administratif permet d’arbitrer entre remise en état et réparation, à l’aune des exigences de continuité et de sécurité. D’autre part, la clarification du critère d’extinction limite le risque de dualité de procédures et de décisions contradictoires. En maintenant que «[l]a décision entreprise doit ainsi être confirmée», la cour réaffirme une ligne stable: tant que l’ouvrage n’a pas éteint la propriété privée, l’indemnité se plaide devant le juge administratif, qui appréciera la régularité et la proportion des mesures réparatrices.