Par un arrêt dont la date n’est pas spécifiée dans l’extrait fourni, la Cour de justice de l’Union européenne, statuant en huitième chambre, a tranché une question relative à la compatibilité d’une législation fiscale nationale avec le principe de libre circulation des capitaux.
En l’espèce, la Commission européenne a engagé un recours en manquement à l’encontre d’un État membre. Elle lui reprochait d’avoir adopté et maintenu une législation fiscale concernant l’imputation de plus-values aux personnes physiques ou morales détenant des participations dans des sociétés non-résidentes. Cette législation était considérée par la Commission comme instaurant une différence de traitement injustifiée entre les investissements réalisés dans des sociétés résidentes et ceux effectués dans des sociétés établies dans d’autres États membres de l’Union ou de l’Espace économique européen. La procédure précontentieuse, comprenant une lettre de mise en demeure puis un avis motivé, n’a manifestement pas conduit l’État membre concerné à modifier sa réglementation, contraignant ainsi la Commission à saisir la Cour de justice.
Le problème de droit soulevé par ce litige portait donc sur le point de savoir si une réglementation fiscale nationale, qui établit un régime d’imposition des plus-values mobilières moins favorable pour les participations détenues dans des sociétés non-résidentes que pour celles détenues dans des sociétés résidentes, constitue une restriction à la libre circulation des capitaux proscrite par le droit de l’Union.
À cette question, la Cour de justice répond par l’affirmative. Elle juge qu’« en adoptant et en maintenant une législation fiscale concernant l’imputation de plus-values aux participants de sociétés non-résidentes qui prévoit une différence de traitement entre les activités nationales et les activités transfrontalières, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 63 TFUE et de l’article 40 de l’accord sur l’Espace économique européen ». La Cour consacre ainsi l’existence d’une entrave au marché intérieur et condamne l’État membre pour ce manquement.
Il convient dès lors d’analyser la manière dont la Cour caractérise la restriction à la liberté de circulation des capitaux (I), avant d’examiner la portée de cette condamnation pour manquement dans le domaine de la fiscalité directe (II).
I. La caractérisation d’une restriction à la liberté de circulation des capitaux
La solution retenue par la Cour de justice repose sur une analyse classique des entraves aux libertés de circulation, en identifiant d’abord une différence de traitement préjudiciable (A) pour ensuite la qualifier de restriction à la liberté de circulation des capitaux (B).
A. L’identification d’une différence de traitement préjudiciable
La législation nationale en cause instaurait un mécanisme d’imputation de plus-values qui s’appliquait différemment selon le lieu de résidence de la société dans laquelle la participation était détenue. Bien que l’extrait de la décision ne détaille pas le fonctionnement précis de la loi fiscale, l’arrêt de manquement implique que le traitement réservé aux investissements transfrontaliers était moins avantageux que celui applicable aux investissements purement nationaux. Cette différence pouvait, par exemple, résider dans des modalités de calcul de l’impôt plus onéreuses, dans des conditions d’exonération plus strictes ou encore dans l’impossibilité de bénéficier de certains abattements ou reports d’imposition pour les gains provenant de sociétés non-résidentes.
Une telle distinction conduit mécaniquement à ce que la rentabilité nette d’un investissement dans une société étrangère soit potentiellement inférieure à celle d’un investissement comparable dans une société nationale. La Cour constate donc l’existence d’une situation où des situations objectivement comparables, à savoir la réalisation d’une plus-value sur une participation dans une société, sont traitées de manière fiscalement inégale au seul motif du lieu d’établissement de cette société. C’est cette rupture d’égalité qui constitue le fondement de la constatation du manquement, car elle est de nature à influencer le comportement des opérateurs économiques.
B. L’entrave à une liberté fondamentale du marché intérieur
Une fois la différence de traitement établie, la Cour la rattache à une violation de l’article 63 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Cet article interdit de manière générale toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres, ainsi qu’entre les États membres et les pays tiers. La jurisprudence a constamment interprété cette disposition de manière large, considérant qu’elle prohibe les mesures nationales qui sont de nature à dissuader les non-résidents de faire des investissements dans un État membre ou à dissuader les résidents de cet État de faire des investissements dans d’autres États.
En l’espèce, la législation fiscale incriminée rendait les investissements dans des sociétés non-résidentes moins attrayants que les investissements domestiques. Elle était donc susceptible de détourner les flux de capitaux des autres États membres au profit du marché national, cloisonnant ainsi le marché intérieur en violation des objectifs des traités. La Cour conclut logiquement que cette mesure constitue une restriction, sans qu’il soit besoin de démontrer un effet réel et mesurable sur les flux d’investissement ; la simple potentialité de l’effet dissuasif suffit à caractériser l’entrave. La référence à l’article 40 de l’accord sur l’Espace économique européen étend cette conclusion aux relations avec les États parties à cet accord, assurant une application homogène des principes de libre circulation.
II. La portée de la condamnation pour manquement
Cette décision, au-delà de sa solution technique, réaffirme la primauté du droit de l’Union sur les compétences fiscales nationales. Elle illustre l’absence de justification admise par la Cour dans ce contexte (A) et confirme le rôle de gardienne des traités exercé par la Commission (B).
A. L’absence de justification admise par la Cour
Face à une restriction avérée, un État membre peut tenter de la justifier par des raisons impérieuses d’intérêt général, telles que la nécessité de préserver la cohérence de son système fiscal, l’efficacité des contrôles fiscaux ou la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. Toutefois, la Cour de justice interprète ces justifications de manière très stricte. De plus, pour qu’une mesure restrictive soit admise, elle doit être propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, conformément au principe de proportionnalité.
Dans cette affaire, l’arrêt de condamnation suggère que l’État membre n’a pas réussi à avancer une justification valable ou que la mesure a été jugée disproportionnée. Il est fréquent que les réglementations qui établissent une différence de traitement générale et absolue, fondée uniquement sur le critère de la résidence de la société, soient considérées comme excessives. La Cour estime souvent que des mécanismes moins contraignants, tels que la coopération administrative entre les autorités fiscales des États membres, existent pour lutter contre la fraude sans pour autant pénaliser l’ensemble des investissements transfrontaliers licites.
B. La réaffirmation de l’autorité du droit de l’Union en matière fiscale
La portée de cet arrêt réside principalement dans le rappel que la fiscalité directe, bien que relevant en principe de la compétence des États membres, doit être exercée dans le respect des libertés fondamentales garanties par le droit de l’Union. Cette jurisprudence constante mais toujours réaffirmée limite la souveraineté fiscale des États en leur interdisant d’utiliser leur pouvoir d’imposition pour créer des discriminations ou des entraves au sein du marché intérieur. La décision s’inscrit dans une longue lignée d’arrêts en manquement qui ont progressivement contraint les États membres à éliminer de leurs législations les dispositions protectionnistes en matière fiscale.
En condamnant un État membre sur le fondement de l’article 63 TFUE, la Cour démontre l’effectivité du recours en manquement comme outil de mise en conformité des législations nationales. Elle envoie un signal clair non seulement à l’État défendeur, qui est tenu de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt, mais aussi à l’ensemble des autres États membres. La décision renforce ainsi l’intégration juridique du marché des capitaux en garantissant que les décisions d’investissement soient guidées par des considérations économiques plutôt que par des distorsions fiscales créées par les législations nationales.
