Le droit de ne pas circuler au sein de l’Union européenne : l’arrêt Safi du 24 juin 2026 et l’office du juge administratif français face au droit de séjour dérivé

Le 24 juin 2026, la Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a rendu un arrêt qui pourrait bien constituer l’un des apports les plus significatifs de la décennie au droit de la citoyenneté européenne. Dans l’affaire Safi (CJUE, gr. ch., 24 juin 2026, aff. C-147/24), la Cour précise les conditions dans lesquelles un parent ressortissant d’un État tiers peut se voir reconnaître un droit de séjour dérivé sur le fondement de l’article 20 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), alors même qu’il dispose déjà d’un droit de séjour dans un autre État membre.

L’originalité de cet arrêt tient à ce qu’il ne s’agit plus, comme dans la célèbre jurisprudence Ruiz Zambrano du 8 mars 2011, de l’hypothèse d’un enfant citoyen de l’Union contraint de quitter le territoire de l’Union dans son ensemble, mais de celle d’un enfant citoyen néerlandais que le refus de séjour opposé à sa mère contraindrait à quitter l’État membre dont il possède la nationalité pour suivre celle-ci vers un autre État membre — en l’espèce l’Espagne, où la mère bénéficiait antérieurement d’un droit de séjour.

Saisie à titre préjudiciel par le Rechtbank Den Haag (Tribunal de La Haye), la Cour de justice consacre ainsi, pour la première fois avec une telle netteté, ce que l’on pourrait appeler un « droit de ne pas circuler » — composante inédite de la citoyenneté européenne qui oblige les autorités nationales à vérifier, avant de refuser un droit de séjour dérivé, que la vie familiale pourra effectivement se poursuivre dans l’autre État membre et que le déplacement de l’enfant est conforme à son intérêt supérieur, au sens des articles 7 et 24 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Cette décision, commentée par Maria Castillo dans Dalloz Actualité du 26 juin 2026, intéresse au premier chef le juge administratif français, qui est quotidiennement confronté au contentieux du droit de séjour dérivé des parents de citoyens européens mineurs. La présente analyse se propose d’examiner, d’une part, l’extension de la protection du citoyen européen par la reconnaissance d’un droit de ne pas circuler (I) et, d’autre part, le renforcement des garanties procédurales imposé aux autorités nationales par la Charte des droits fondamentaux (II).

I. De la liberté de circuler à la liberté de demeurer : l’extension jurisprudentielle de la protection du citoyen européen

A. La relation de dépendance, pierre angulaire constante du droit de séjour dérivé

Depuis l’arrêt fondateur Ruiz Zambrano du 8 mars 2011 (CJUE, gr. ch., aff. C-34/09), la Cour de justice a construit une jurisprudence protectrice selon laquelle l’article 20 du TFUE s’oppose à ce qu’un État membre refuse à un ressortissant d’un État tiers, parent d’un enfant mineur citoyen de l’Union dont il assume la charge, le droit de séjourner dans l’État membre de résidence de cet enfant, dès lors qu’une telle décision priverait l’enfant de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés au statut de citoyen de l’Union.

Les juridictions administratives françaises appliquent ce principe de manière constante. La cour administrative d’appel de Nancy a ainsi rappelé, dans un arrêt du 22 avril 2025, que « l’article 20 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tel qu’interprété par la Cour de justice de l’Union européenne (arrêt n° C-34/09 du 8 mars 2011), s’oppose à ce qu’un État membre refuse à un ressortissant d’un État tiers qui assume la charge de ses enfants en bas âge, qui sont citoyens de l’Union, le séjour dans l’État membre de résidence de ces derniers et dont ils ont la nationalité » (CAA Nancy, 2e ch., 22 avril 2025, n° 25NC01144).

La cour administrative d’appel de Nantes statuait dans le même sens dès le 14 avril 2023, en jugeant que « l’article 20 du traité de fonctionnement de l’Union européenne, tel qu’interprété par la Cour de justice de l’Union européenne, s’oppose à ce qu’un État membre, d’une part, refuse à un ressortissant d’un État tiers qui assume la charge de ses enfants en bas âge, citoyens de l’Union, le séjour dans l’État membre de résidence de ces derniers et dont ils ont la nationalité et, d’autre part, refuse audit ressortissant d’un État tiers un permis de travail, dans la mesure où de telles décisions priveraient lesdits enfants de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés au statut de citoyen de l’Union » (CAA Nantes, 1re ch., 14 avril 2023, n° 22NT03393).

Ce raisonnement a été confirmé par la cour administrative d’appel de Lyon le 26 septembre 2023 : « Ces dispositions combinées, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, confèrent au ressortissant mineur d’un État membre, en sa qualité de citoyen de l’Union, ainsi que, par voie de conséquence, au ressortissant d’un État tiers, parent de ce mineur et qui en assume la charge, un droit de séjour dans l’État membre d’accueil à la double condition que cet enfant soit couvert par une assurance maladie appropriée et que le parent qui en assume la charge dispose de ressources suffisantes » (CAA Lyon, 1re ch., 26 septembre 2023, n° 22LY02736).

L’arrêt Safi s’inscrit dans cette continuité tout en apportant une précision déterminante : la relation de dépendance s’apprécie de manière concrète, en tenant compte de l’âge de l’enfant, de son développement, de l’intensité des liens affectifs et de sa prise en charge effective. La Cour confirme qu’une présomption réfragable de dépendance peut être retenue lorsque l’enfant cohabite de manière stable avec ses deux parents et que ceux-ci assument conjointement sa prise en charge légale, affective et financière (§ 47), conformément à la solution dégagée dans l’arrêt Toledo du 5 mai 2022 (CJUE, aff. C-451/19 et C-532/19) et à l’arrêt Chavez-Vilchez du 10 mai 2017 (CJUE, gr. ch., aff. C-133/15).

B. La mobilité intra-européenne contrainte : l’émergence d’un droit de ne pas circuler

L’apport majeur de l’arrêt Safi réside dans la prise en compte d’une situation jusqu’alors inédite : celle d’un enfant citoyen de l’Union qui, sans être contraint de quitter le territoire de l’Union dans son ensemble, serait néanmoins amené à quitter l’État membre dont il possède la nationalité pour suivre son parent vers un autre État membre. La Cour juge que cette hypothèse de mobilité intra-européenne contrainte n’est pas neutre au regard de l’article 20 du TFUE.

La cour administrative d’appel de Paris a eu l’occasion de faire application de ce cadre dans un arrêt du 29 mai 2026, concernant une ressortissante brésilienne mère d’un enfant de nationalité portugaise, en rappelant que « ces dispositions combinées, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, confèrent au ressortissant mineur d’un État membre, en sa qualité de citoyen de l’Union, ainsi que, par voie de conséquence, au ressortissant d’un État tiers, parent de ce mineur et qui en assume la charge, un droit de séjour dans l’État membre d’accueil » (CAA Paris, 6e ch., 29 mai 2026, n° 25PA03739).

La cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 20 novembre 2024 publié au Recueil, a précisé les modalités d’appréciation de la dépendance en retenant que « l’existence d’une situation de dépendance réelle doit être établie. Cette dépendance résulte d’une situation de fait caractérisée par la circonstance que le soutien matériel du membre de la famille est assuré par le citoyen de l’Union ayant fait usage de la liberté de circulation ou par son conjoint. Afin de déterminer l’existence d’une telle dépendance, l’État membre d’accueil doit apprécier si, eu égard à ses conditions économiques et sociales, l’ascendant direct d’un citoyen de l’Union européenne ne subvient pas à ses besoins essentiels » (CAA Nancy, 4e ch., 20 novembre 2024, n° 23NC02213).

L’arrêt Safi enrichit cette grille d’analyse en y ajoutant une dimension nouvelle : lorsque le parent dispose déjà d’un droit de séjour dans un autre État membre, l’autorité nationale ne peut se contenter de constater cette circonstance pour refuser le droit de séjour dérivé. Elle doit vérifier que le transfert de la vie familiale dans cet autre État membre est effectivement possible, qu’il ne porte pas une atteinte disproportionnée à la vie familiale de l’enfant et qu’il est conforme à son intérêt supérieur. La Cour de justice érige ainsi les articles 7 et 24 de la Charte en véritables exigences d’examen pesant sur les autorités nationales.

Cette solution est d’autant plus remarquable qu’elle opère un déplacement du centre de gravité du droit de la citoyenneté européenne : il ne s’agit plus seulement de protéger le citoyen contre une expulsion hors de l’Union — ce que garantissait déjà Ruiz Zambrano — mais de le protéger contre une mobilité forcée au sein de l’Union qui méconnaîtrait ses droits fondamentaux. Comme l’écrit Maria Castillo dans son commentaire à Dalloz Actualité, l’arrêt Safi « consolide la protection attachée à la citoyenneté européenne face aux situations de mobilité intra-européenne contrainte ».

II. Le renforcement des garanties procédurales imposé aux autorités nationales par la Charte des droits fondamentaux

A. L’examen concret de la vie familiale et de l’intérêt supérieur de l’enfant

L’arrêt Safi impose aux autorités nationales une obligation renforcée d’examen concret de la situation familiale. La Cour de justice juge en substance que l’article 20 du TFUE, interprété à la lumière des articles 7 et 24 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, oblige les autorités nationales à vérifier préalablement que la vie familiale de l’enfant pourra effectivement se poursuivre dans l’autre État membre concerné et que son déplacement vers cet État est conforme à son intérêt supérieur.

Cette exigence d’examen concret trouve un écho dans la jurisprudence des juridictions administratives françaises. La cour administrative d’appel de Douai a rappelé, dans un arrêt du 4 décembre 2024, que « l’État membre d’accueil, qui doit assurer aux citoyens de l’Union la jouissance effective des droits que leur confère ce statut, ne peut refuser à l’enfant mineur, citoyen de l’Union, et à son parent, le droit de séjourner sur son territoire que si l’une au moins de ces deux conditions, dont le respect permet d’éviter que les intéressés ne deviennent une charge déraisonnable pour ses finances publiques, n’est pas remplie. Dans pareille hypothèse, l’éloignement forcé du ressortissant de l’État tiers et de son enfant mineur ne pourrait, le cas échéant, être ordonné qu’à destination de l’État membre dont ce dernier possède la nationalité ou de tout État membre dans lequel ils seraient légalement admissibles » (CAA Douai, 3e ch., 4 décembre 2024, n° 24DA00854).

La cour administrative d’appel de Toulouse, dans un arrêt du 26 septembre 2024, a de même jugé que « l’État membre d’accueil, qui doit assurer aux citoyens de l’Union la jouissance effective des droits que leur confère ce statut, ne peut refuser à l’enfant mineur, citoyen de l’Union, et à son parent, le droit de séjourner sur son territoire que si l’une au moins de ces deux conditions, dont le respect permet d’éviter que les intéressés ne deviennent une charge déraisonnable pour ses finances publiques, n’est pas remplie » (CAA Toulouse, 1re ch., 26 septembre 2024, n° 24TL01661).

L’apport de l’arrêt Safi consiste à compléter ce contrôle par une exigence nouvelle : même lorsque les conditions de ressources et d’assurance maladie sont remplies, l’autorité nationale ne peut se dispenser de vérifier que la solution alternative — le transfert vers l’autre État membre où le parent dispose d’un droit de séjour — ne porte pas elle-même atteinte aux droits fondamentaux de l’enfant. Il ne suffit donc plus que l’enfant ne soit pas contraint de quitter l’Union ; il faut encore que son maintien dans l’Union, fût-ce dans un autre État membre, soit compatible avec le respect effectif de sa vie familiale et de son intérêt supérieur.

B. La mise en balance des intérêts étatiques et des droits fondamentaux

La Cour de justice opère, dans l’arrêt Safi, une mise en balance exigeante entre les prérogatives des États membres en matière de contrôle de l’immigration et les droits fondamentaux des citoyens européens et des membres de leur famille. Elle rappelle que si les États membres conservent la compétence de principe pour réglementer l’entrée et le séjour des ressortissants d’États tiers, cette compétence doit s’exercer dans le respect du droit de l’Union et, en particulier, des droits que l’article 20 du TFUE confère aux citoyens européens.

Cette mise en balance était déjà présente dans la jurisprudence des juridictions administratives françaises, mais l’arrêt Safi en renforce la portée en y intégrant les articles 7 et 24 de la Charte. La cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 19 janvier 2023, avait certes rappelé que « l’État membre d’accueil, qui doit assurer aux citoyens de l’Union la jouissance effective des droits que leur confère ce statut, ne peut refuser à l’enfant mineur, citoyen de l’Union, et à son parent, le droit de séjourner sur son territoire que si l’une au moins de ces deux conditions […] n’est pas remplie » (CAA Marseille, 7e ch., 19 janvier 2023, n° 22MA01785), mais cette formulation ne prenait pas encore en compte le standard renforcé issu de l’arrêt Safi.

La cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 29 septembre 2023 publié au Recueil, a précisé que le droit de séjour dérivé est subordonné à la double condition que « cet enfant soit couvert par une assurance maladie appropriée et que le parent qui en assume la charge dispose de ressources suffisantes. L’État membre d’accueil, qui doit assurer aux citoyens de l’Union la jouissance effective des droits que leur confère ce statut, ne peut refuser à l’enfant mineur, citoyen de l’Union, et à son parent, le droit de séjourner sur son territoire que si l’une au moins de ces deux conditions, dont le respect permet d’éviter que les intéressés ne deviennent une charge déraisonnable pour ses finances publiques, n’est pas remplie. Dans pareille hypothèse, l’éloignement forcé du ressortissant de l’État tiers et de son enfant mineur ne pourrait, le cas échéant, être ordonné qu’à destination de l’État membre dont ce dernier possède la nationalité ou de tout État membre dans lequel ils seraient légalement admissibles » (CAA Nancy, 1re ch., 29 septembre 2023, n° 23NC03128).

La cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt du 18 novembre 2023 publié au Recueil, a également rappelé que « le fait qu’un citoyen de l’Union procède régulièrement, pendant une période considérable, au versement d’une somme d’argent à ce descendant, nécessaire à ce dernier pour subvenir à ses besoins essentiels dans l’État d’origine, est de nature à démontrer qu’une situation de dépendance réelle de cet ascendant par rapport audit citoyen existe » (CAA Douai, 2e ch., 18 novembre 2023, n° 23DA01957).

La cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 30 octobre 2024, a précisé que « la nécessité du soutien matériel doit exister dans l’État d’origine ou de provenance du descendant au moment où celui-ci demande à rejoindre le citoyen de l’Union. En revanche, le fait qu’un citoyen de l’Union procède régulièrement, pendant une période considérable, au versement d’une somme d’argent à cet ascendant, nécessaire à ce dernier pour subvenir à ses besoins essentiels dans l’État d’origine, est de nature à démontrer qu’une situation de dépendance réelle de cet ascendant par rapport audit citoyen existe » (CAA Lyon, 3e ch., 30 octobre 2024, n° 23LY03940).

La cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 23 septembre 2025 publié au Recueil, a confirmé cette approche en jugeant que « l’État membre d’accueil, qui doit assurer aux citoyens de l’Union la jouissance effective des droits que leur confère ce statut, ne peut refuser à l’enfant mineur, citoyen de l’Union, et à son parent, le droit de séjourner sur son territoire que si l’une au moins de ces deux conditions, dont le respect permet d’éviter que les intéressés ne deviennent une charge déraisonnable pour ses finances publiques, n’est pas remplie » (CAA Nantes, 1re ch., 23 septembre 2025, n° 25NT00356).

L’arrêt Safi ajoute à cet édifice jurisprudentiel une strate supplémentaire de protection. En érigeant les articles 7 (droit au respect de la vie privée et familiale) et 24 (intérêt supérieur de l’enfant) de la Charte en paramètres autonomes du contrôle de proportionnalité, la Cour de justice impose désormais aux autorités nationales — et, par voie de conséquence, au juge administratif français — de vérifier non seulement que l’enfant n’est pas contraint de quitter l’Union, mais aussi que le déplacement forcé vers un autre État membre ne méconnaît pas les droits qu’il tire de la Charte. Cette double exigence — effectivité de la vie familiale et intérêt supérieur de l’enfant — constitue un standard de protection renforcé dont le juge administratif devra désormais assurer le respect dans le contentieux du droit de séjour dérivé.

Cette évolution jurisprudentielle s’inscrit dans un contexte plus large de renforcement de la protection des droits fondamentaux dans le contentieux du droit des étrangers, comme en témoigne également la jurisprudence récente du Conseil d’État sur les dysfonctionnements de la plateforme ANEF (CE, Ass., 5 mai 2026, n° 502860) ou l’avis du 7 mai 2026 sur l’insécurité juridique liée au Pacte européen sur la migration et l’asile.

L’arrêt Safi du 24 juin 2026 s’inscrit ainsi dans la droite ligne des grands arrêts de la Cour de justice en matière de citoyenneté européenne — Ruiz Zambrano (2011), Chavez-Vilchez (2017), Toledo (2022) — tout en ouvrant une perspective nouvelle : celle d’une citoyenneté européenne qui ne se réduit plus à la liberté de circuler mais qui englobe également le droit de demeurer, et qui impose aux États membres de prendre en compte, dans l’examen des demandes de séjour, non seulement le risque d’une sortie du territoire de l’Union, mais aussi celui d’une mobilité intra-européenne contrainte contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant.

Pour le juge administratif français, cette décision implique un renforcement de son office dans le contentieux du droit de séjour dérivé. Il lui appartiendra désormais de vérifier, au-delà du contrôle classique de l’erreur manifeste d’appréciation, que le préfet a bien procédé à l’examen concret de la situation familiale exigé par la Cour de justice, en prenant en considération l’effectivité de la poursuite de la vie familiale dans l’autre État membre et la conformité du déplacement à l’intérêt supérieur de l’enfant. Ce contrôle renforcé s’impose avec d’autant plus de vigueur que le droit au respect de la vie familiale et l’intérêt supérieur de l’enfant sont désormais érigés en paramètres autonomes du contrôle de proportionnalité par la Cour de justice.

Conclusion

L’arrêt Safi du 24 juin 2026 constitue une avancée significative dans la protection des droits des citoyens européens et des membres de leur famille. En consacrant un « droit de ne pas circuler » au sein de l’Union européenne, la Cour de justice enrichit la notion de citoyenneté européenne d’une dimension nouvelle et impose aux autorités nationales un standard de protection renforcé, fondé sur les articles 7 et 24 de la Charte des droits fondamentaux.

Pour les ressortissants d’États tiers, parents d’enfants citoyens de l’Union, cette décision ouvre des perspectives contentieuses nouvelles : le refus de séjour ne peut désormais être fondé sur la seule circonstance que le parent dispose d’un droit de séjour dans un autre État membre, sans que l’autorité administrative ait préalablement vérifié la compatibilité de ce transfert avec le respect effectif de la vie familiale et l’intérêt supérieur de l’enfant. Cette exigence, dont le juge administratif français devra assurer le respect, renforce substantiellement la protection juridictionnelle des étrangers dans le contentieux du droit de séjour dérivé.