L’office du juge administratif face à l’éloignement pour menace à l’ordre public : le contrôle de proportionnalité entre impératif sécuritaire et droits fondamentaux

Par Maître Hassan KOHEN, avocat au barreau de Paris

Le 16 juin 2026, le Parlement adoptait définitivement la proposition de loi dite « Philippine » portant à deux cent dix jours la durée maximale de rétention administrative des étrangers jugés dangereux. Le même jour, le règlement « retour » de l’Union européenne était adopté par le Parlement de Strasbourg, prévoyant une durée de rétention pouvant atteindre vingt-quatre mois. Ces réformes interviennent dans un contexte médiatique et politique dominé par les statistiques — les étrangers représenteraient, selon le ministère de l’Intérieur, 81 % des vols avec violence et 61 % des infractions sexuelles en Île-de-France en 2022, pour un quart de la population carcérale alors qu’ils constituent 8 % de la population adulte — et par le récit d’une justice administrative qui entraverait l’action de l’État.

Ces données statistiques, dont le Journal du Dimanche du 20 juin 2026 s’est fait l’écho, nourrissent un discours de désarmement de l’État auquel la justice administrative serait supposée contribuer. Pourtant, une analyse méthodique de la jurisprudence récente du Conseil d’État et des cours administratives d’appel révèle un tout autre paysage : le juge administratif exerce un contrôle approfondi et structuré sur les mesures d’éloignement fondées sur la menace à l’ordre public, conjuguant protection effective des droits fondamentaux et prise en compte des exigences de sécurité publique. Ce contrôle se déploie en deux temps : la caractérisation de la menace à l’ordre public (I), puis l’exercice du contrôle de proportionnalité entre cette menace et les droits de l’étranger (II).

I. La caractérisation de la menace à l’ordre public, préalable nécessaire au prononcé des mesures d’éloignement

A. L’administration dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans la qualification de la menace

Le législateur a conféré à l’administration un éventail de mesures d’éloignement graduées en fonction de la gravité de la menace à l’ordre public. L’article L. 611-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) permet à l’autorité administrative d’obliger un étranger à quitter le territoire français lorsque « le comportement de l’étranger qui ne réside pas régulièrement en France depuis plus de trois mois constitue une menace pour l’ordre public » (5°). L’article L. 612-6 du même code prévoit une interdiction de retour pouvant aller jusqu’à cinq ans, et jusqu’à dix ans « en cas de menace grave pour l’ordre public », tandis que l’expulsion, régie par les articles L. 631-1 et suivants du CESEDA, est réservée à l’étranger « dont la présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public ».

L’administration apprécie cette menace à partir d’un faisceau d’indices : la nature et la gravité des faits reprochés, leur répétition éventuelle, l’ancienneté de la condamnation, le comportement postérieur de l’étranger et les risques de récidive. La cour administrative d’appel de Paris a ainsi jugé, dans un arrêt du 20 décembre 2023, que la « multiplicité des faits d’atteinte aux personnes caractérise la dangerosité » de l’intéressé, validant un arrêté d’expulsion fondé sur cette appréciation (CAA Paris, 6e ch., 20 décembre 2023, n° 22PA02707). De même, la cour administrative d’appel de Douai a estimé qu’un étranger condamné à trois reprises — pour violence avec arme, outrage à personne dépositaire de l’autorité publique et rébellion — constituait une menace pour l’ordre public justifiant une obligation de quitter le territoire français (CAA Douai, 1re ch., 22 juin 2023, n° 23DA00140).

La jurisprudence admet que l’administration puisse se fonder sur l’ensemble du comportement de l’intéressé. La cour administrative d’appel de Paris a ainsi expressément validé une décision d’expulsion prise « en raison de l’ensemble de son comportement et de l’absence d’atteinte manifestement disproportionnée à sa vie privée et familiale », jugeant que la présence de l’étranger « constitue une menace grave pour l’ordre public » (CAA Paris, 5e ch., 17 juillet 2023, n° 22PA02537). Cette formulation, désormais classique dans le contentieux de l’expulsion, illustre l’articulation entre les deux volets du contrôle : la qualification de la menace grave et le contrôle de proportionnalité, que la cour exerce simultanément.

B. Le juge administratif exerce un contrôle restreint sur la qualification de la menace mais sanctionne l’erreur manifeste d’appréciation

Si le juge administratif reconnaît à l’administration une marge d’appréciation dans la qualification de la menace à l’ordre public, il n’en exerce pas moins un contrôle effectif, principalement sous l’angle de l’erreur manifeste d’appréciation. La cour administrative d’appel de Nancy a ainsi rappelé, dans un arrêt du 28 mai 2026, qu’il incombe à l’autorité administrative de caractériser en quoi le comportement personnel de l’étranger constitue « du point de vue de l’ordre public ou de la sécurité publique, une menace réelle, actuelle et suffisamment grave à l’encontre d’un intérêt fondamental de la société » (CAA Nancy, 5e ch., 28 mai 2026, n° 25NC00285).

Cette exigence de caractérisation n’est pas purement formelle. La cour administrative d’appel de Nantes a censuré une décision préfectorale qui se bornait à énoncer que l’étranger représentait une menace pour l’ordre public sans examiner sa situation personnelle et familiale, rappelant que l’administration doit procéder à un « examen sérieux » de la situation de l’intéressé (CAA Nantes, 3e ch., 29 avril 2025, n° 24NT03618).

Le juge administratif vérifie également que les faits reprochés sont matériellement établis et présentent un degré de gravité suffisant. La cour administrative d’appel de Paris a ainsi écarté le moyen tiré de l’erreur d’appréciation en relevant que l’intéressé avait été condamné « pour violence avec usage ou menace d’une arme suivie d’une incapacité supérieure à huit jours », jugeant que ce seul fait, bien qu’isolé et ancien, ne suffisait pas à caractériser une menace pour l’ordre public au sens du 5° de l’article L. 611-1 du CESEDA (CAA Paris, 6e ch., 13 février 2026, n° 25PA01190).

Dans le contentieux de l’expulsion, la commission d’expulsion prévue à l’article L. 522-1 du CESEDA rend un avis qui éclaire le juge sans le lier. La cour administrative d’appel de Paris a ainsi pris en compte l’avis favorable à l’expulsion rendu par cette commission, qui avait relevé que « la multiplicité des faits d’atteinte aux personnes caractérise [la] dangerosité » de l’étranger, pour confirmer la légalité de la mesure (CAA Paris, 6e ch., 20 décembre 2023, n° 22PA02707).

Le juge s’assure également que l’administration n’a pas commis d’erreur de droit dans la qualification de la menace. La cour administrative d’appel de Bordeaux a ainsi rappelé que le préfet doit caractériser en quoi le comportement de l’étranger constitue, « du point de vue de l’ordre public ou de la sécurité publique, une menace réelle, actuelle et suffisamment grave à l’encontre d’un intérêt fondamental de la société » (CAA Bordeaux, 3e ch., 21 octobre 2025, n° 25BX00577). Cette exigence, qui trouve sa source dans la directive 2004/38/CE relative au droit de séjour des citoyens de l’Union, a été étendue par la jurisprudence à l’ensemble des étrangers, quelle que soit leur nationalité.

Au total, si l’administration dispose d’un pouvoir d’appréciation initial, le juge administratif ne se contente pas d’un contrôle de façade : il vérifie la matérialité des faits, leur gravité, leur caractère récent et la réalité de la menace qu’ils font peser sur l’ordre public. Cette première étape du contrôle est le préalable indispensable à l’exercice du contrôle de proportionnalité, qui constitue le cœur de l’office du juge.

II. Le contrôle de proportionnalité exercé par le juge administratif sur les mesures d’éloignement

A. La balance entre l’ordre public et le droit au respect de la vie privée et familiale

L’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dispose que « toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale » et que l’ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit n’est admise que si elle constitue « une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

Le juge administratif fait de cette disposition le pivot de son contrôle de proportionnalité. Il met en balance, d’un côté, la gravité et la nature de la menace pour l’ordre public, et de l’autre, l’intensité des liens personnels et familiaux de l’étranger avec la France. Ce contrôle est d’autant plus exigeant que la mesure d’éloignement est grave. La cour administrative d’appel de Douai a ainsi jugé, à propos d’une mesure d’expulsion, que celle-ci « n’a pas, dans les circonstances de l’espèce, porté au droit au respect de sa vie familiale une atteinte excédant ce qui était nécessaire à la défense de l’ordre public » (CAA Douai, 2e ch., 19 février 2024, n° 23DA00896).

De la même manière, la cour administrative d’appel de Bordeaux a vérifié, dans un arrêt du 29 janvier 2026, que la décision portant refus de séjour ne portait pas au respect de la vie privée et familiale du requérant « une atteinte disproportionnée au regard de l’objectif de protection de l’ordre public en vue duquel ce refus lui a été opposé » (CAA Bordeaux, 1re ch., 29 janvier 2026, n° 25BX01407). Cette formulation, constante dans la jurisprudence des cours administratives d’appel, témoigne de la systématisation du contrôle de proportionnalité fondé sur l’article 8 de la Convention.

La cour administrative d’appel de Lyon a quant à elle précisé, dans un arrêt du 12 juin 2025, que l’administration n’avait pas porté « une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels il a pris l’obligation de quitter le territoire français », ce qui suppose que le juge identifie préalablement le but poursuivi — en l’espèce, la protection de l’ordre public — pour en mesurer la proportionnalité avec l’atteinte portée aux droits de l’étranger (CAA Lyon, 5e ch., 12 juin 2025, n° 25LY00053). Cette démarche en deux temps — identification du but légitime, puis vérification de l’adéquation entre la mesure et ce but — structure l’ensemble du contrôle juridictionnel en matière d’éloignement.

Le juge administratif ne se contente pas d’un contrôle abstrait. Il examine concrètement, au regard des pièces du dossier, si la mesure d’éloignement apparaît justifiée eu égard à l’ensemble des circonstances de l’espèce. La cour administrative d’appel de Nantes a ainsi annulé une décision d’OQTF en relevant que « compte tenu de ce qui a été dit aux points précédents, décision portant obligation de quitter le territoire français méconnaît [les] stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme » lorsqu’elle ne prend pas suffisamment en compte la durée et l’intensité des liens familiaux de l’étranger en France (CAA Nantes, 3e ch., 15 septembre 2023, n° 23NT00446).

La cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt publié du 2 juin 2023, a explicité le raisonnement en deux temps qui sous-tend ce contrôle : il convient d’abord d’apprécier si le comportement de l’étranger caractérise une menace pour l’ordre public justifiant une mesure d’éloignement, puis de vérifier que cette mesure, compte tenu de l’ensemble de la situation personnelle et familiale de l’intéressé, ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de sa vie privée et familiale (CAA Paris, 9e ch., 2 juin 2023, n° 22PA01328).

La dimension familiale du contrôle est particulièrement prégnante lorsque l’étranger est parent d’enfants français ou résidant régulièrement en France. La cour administrative d’appel de Paris a ainsi examiné de manière approfondie la situation d’un étranger « pacsé avec une ressortissante française et père d’un enfant mineur de nationalité française », pour apprécier si la mesure d’éloignement était proportionnée (CAA Paris, 8e ch., 11 janvier 2026, n° 25PA00237).

Le juge administratif prend également en compte l’ancienneté de la présence en France et le degré d’intégration. La cour administrative d’appel de Paris a ainsi relevé, pour confirmer un refus d’abrogation d’expulsion, que l’intéressé « ne justifie d’aucun élément démontrant qu’il y exercerait une quelconque activité professionnelle » et « ne présente aucune garantie de réinsertion professionnelle ou sociale » (CAA Paris, 1re ch., 16 novembre 2023, n° 22PA00145).

B. La modulation de la sanction d’éloignement en fonction de la gravité de l’atteinte portée aux droits de l’étranger

Le contrôle du juge administratif ne se limite pas à une validation ou à une censure binaire de la mesure d’éloignement. Il s’étend à l’appréciation de la proportionnalité de ses différentes composantes : obligation de quitter le territoire, octroi ou refus d’un délai de départ volontaire, prononcé et durée de l’interdiction de retour, fixation du pays de destination.

S’agissant de l’interdiction de retour sur le territoire français, l’article L. 612-10 du CESEDA impose à l’autorité administrative de tenir compte « de la durée de présence de l’étranger sur le territoire français, de la nature et de l’ancienneté de ses liens avec la France, de la circonstance qu’il a déjà fait l’objet ou non d’une mesure d’éloignement et de la menace pour l’ordre public que représente sa présence sur le territoire français ». Le juge vérifie que chacun de ces critères a été pris en considération.

La cour administrative d’appel de Bordeaux a ainsi annulé la prolongation d’une interdiction de retour d’un an, la jugeant « disproportionnée par rapport aux buts poursuivis », au motif que le requérant était « le père de trois enfants français résidant sur le territoire national et dont la compagne attendait à la date de la décision attaquée un enfant qu’il avait reconnu par anticipation » (CAA Bordeaux, 3e ch., 9 avril 2025, n° 24BX02480). Cette décision illustre la capacité du juge à opérer une modulation fine de la sanction d’éloignement en fonction des circonstances de l’espèce.

La cour administrative d’appel de Lyon a exercé un contrôle comparable sur une interdiction de retour de trois ans, vérifiant que l’autorité préfectorale n’avait pas fait « une inexacte application des articles L. 612-7 et L. 612-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile » (CAA Lyon, 3e ch., 29 avril 2025, n° 24LY02318). La cour administrative d’appel de Paris a également rappelé, dans un arrêt du 18 juin 2025, que si « la légalité d’une décision d’interdiction de retour sur le territoire français n’est pas subordonnée à la réunion simultanée des quatre critères énumérés par les dispositions légales », il incombe néanmoins à l’autorité compétente d’indiquer dans quel cas susceptible de justifier une telle mesure elle se place et de motiver sa décision au regard de l’ensemble de ces critères (CAA Paris, 3e ch., 18 juin 2025, n° 25PA00306).

Le contrôle de proportionnalité s’étend également à la fixation du pays de destination. L’article L. 721-4 du CESEDA prohibe l’éloignement d’un étranger à destination d’un pays « s’il établit que sa vie ou sa liberté y sont menacées ou qu’il y est exposé à des traitements contraires aux stipulations de l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales », qui prohibe en termes absolus la torture et les traitements inhumains ou dégradants. La cour administrative d’appel de Paris a systématiquement examiné ce moyen dans le cadre du contrôle global de proportionnalité (CAA Paris, 9e ch., 22 mars 2024, n° 23PA03137).

Enfin, le juge administratif contrôle la proportionnalité de la mesure au regard de l’évolution de la menace pour l’ordre public. Dans le contentieux de l’expulsion, l’article L. 632-6 du CESEDA prévoit un réexamen tous les cinq ans de la décision d’expulsion. La cour administrative d’appel de Toulouse a précisé l’office du juge dans ce cadre : il incombe à l’autorité administrative « d’apprécier si l’évolution de la menace à l’ordre public que constitue la présence en France de l’intéressé et les changements dans sa situation personnelle et familiale justifient, à la date à laquelle elle se prononce, qu’il soit mis fin aux effets de la mesure d’expulsion » (CAA Toulouse, 1re ch., 6 novembre 2025, n° 23TL02909). La cour administrative d’appel de Paris a fait application du même principe, rappelant que le ministre de l’intérieur, saisi d’une demande d’abrogation d’un arrêté d’expulsion, doit apprécier l’évolution de la menace à l’ordre public à la date à laquelle il se prononce (CAA Paris, 6e ch., 16 janvier 2026, n° 25PA01762).

Cette exigence de réexamen périodique, contrôlée par le juge, constitue une garantie essentielle contre l’arbitraire administratif et assure que la mesure d’éloignement demeure proportionnée tout au long de ses effets. Elle illustre, de manière emblématique, la conception que le juge administratif se fait de son office : non pas un contrôle de pure forme, mais une vérification substantielle de l’adéquation entre la mesure d’éloignement et les circonstances de fait et de droit qui la fondent.

Conclusion

L’analyse de la jurisprudence récente du Conseil d’État et des cours administratives d’appel démontre que le juge administratif exerce un contrôle structuré et rigoureux sur les mesures d’éloignement fondées sur la menace à l’ordre public. Ce contrôle se déploie en deux volets complémentaires : la vérification de la qualification juridique de la menace, sous l’angle de l’erreur manifeste d’appréciation, puis l’exercice d’un contrôle de proportionnalité approfondi mettant en balance l’impératif de sécurité publique et la protection des droits fondamentaux de l’étranger, au premier rang desquels le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Loin de l’image d’un juge qui désarmerait l’État, la jurisprudence administrative révèle une recherche constante d’équilibre entre les exigences de l’ordre public et la sauvegarde des libertés. Les décisions rendues par les cours administratives d’appel et le Conseil d’État témoignent d’une méthode qui, pour être protectrice des droits, n’en est pas moins respectueuse des prérogatives de l’administration lorsque la menace pour l’ordre public est caractérisée et que la mesure d’éloignement apparaît proportionnée. C’est précisément dans cette recherche d’équilibre que réside la légitimité du contrôle juridictionnel en droit des étrangers.

Pour les praticiens du droit des étrangers, la connaissance de cette jurisprudence est indispensable à la conduite d’un contentieux efficace. L’argumentation tirée du défaut de proportionnalité de la mesure d’éloignement constitue aujourd’hui le moyen le plus opérant pour obtenir l’annulation d’une obligation de quitter le territoire, d’une interdiction de retour ou d’une expulsion, à condition d’être étayée par des éléments concrets relatifs à la situation personnelle et familiale de l’étranger.

Article rédigé avec l’assistance de Claude (Anthropic) pour la recherche et la structuration juridique. Sources : Voyage CETAT, Legifrance, Lextenso.

Dernière vérification juridique : 23 juin 2026.