Acórdão Tribunal Constitucional (até 1998) – Processo 86-0039 – 1987-06-17

Relator: PROCESSO CONSTITUCIONAL. I – Embora ja decorrido, quer o periodo de execução, quer o periodo da reexecução do Orçamento da Região Autonoma da Madeira para 1985, o certo e que, atentos os efeitos "ex tunc" consequentes a uma eventual declaração de inconstitucionalidade da norma da Resolução que o aprovou, sempre sera util conhecer do trecho do pedido que lhe respeita. II – No dominio da primitiva redacção da Constituição os orçamentos regionais deveriam ser elaborados em respeito dos principios – como o da especificação – que, a nivel estadual, informavam o Orçamento Geral do Estado e fossem compaginaveis com as especificidades da autonomia regional. III – O artigo 22, alinea f) do Estatuto Provisorio da Região Autonoma da Madeira era inconstitucional na medida em que não satisfazia as exigencias de especificação constitucionalmente estabelecidas não so para o Orçamento Geral do Estado, como para a propria lei do orçamento. IV – No dominio da especificação orçamental não se registaram mudanças significativas em consequencia da revisão constitucional, continuando a ser aplicavel ao orçamento regional o modelo do orçamento estadual. V – A norma citada do artigo 22, alinea f), do Estatuto Provisorio da Região Autonoma da Madeira e totalmente inconstitucional, ou seja, enquanto estipula que as receitas sejam discriminadas por tipos, e enquanto estipula ainda que as despesas sejam discriminadas apenas por dotações globais, correspondentes as funções das secretarias regionais, e isto por violação do disposto do artigo 234 da Constituição, texto de 1982, integrado pelo principio da especificação tal como ele e afirmado, para as receitas e para as despesas, no artigo 108, n. 1, alinea a) e n. 5. VI – A inconstitucionalidade organica tem de ser aferida em função das normas constitucionais em vigor ao tempo em que foram editadas as normas que, porventura, padeçam de tal vicio. A eventual inconstitucionalidade organica de normas do Decreto-Regional n. 5/77/M, de 21 de Abril, tera que ser medida pela redacção original da Constituição. VII – As normas do referido diploma – que versa sobre o que deveria ser um capitulo de uma lei de enquadramento do orçamento regional da Madeira – tratam de materia de interesse especifico para a região que não se encontrava, ao tempo em que foram emitidas, reservada a competencia propria dos orgãos de soberania. VIII – Apos a revisão constitucional de 1982 o processo orçamental estadual como que se identificou com o processo orçamental regional pelo que, numa interpretação sistematica da Constituição. se deve reconhecer que o artigo 234 confere as assembleias regionais competencia exclusiva para, sob proposta dos governos regionais, procederem a alterações dos orçamentos regionais. IX – As normas do Decreto Regional n. 5/77/M que permitem ao governo regional a abertura de creditos com compensação no aumento de encargos e as que permitem ao mesmo governo proceder a alterações orçamentais por portaria, cabendo a assembleia regional apenas a sua aprovação, são organicamente inconstitucionais, por consentirem uma intromissão ilegitima do executivo regional na area de competencia do parlamento da região. X – Os artigos 1, segunda parte, e 3 do citado Decreto Regional n. 5/77/M são inconstitucionais na parte em que permitem que o governo regional, relativamente ao orçamento regional, efectue tranferencias de verbas, dentro da mesma secretaria regional, que envolvam dotações de capitulos diversos ou que impliquem alterações de natureza funcional; ja não o são no segmento em que autorizam o governo regional a efectuar transferencias de verbas, dentro de uma so secretaria regional, no interior de um capitulo e conservando as verbas transferidas no mesmo sector funcional. XI – A norma do artigo 4 do referido Decreto Regional, preceito meramente adjectivo que dispõe sobre os termos a que deve obedecer, na sua fase inicial, o processo das alterações orçamentais, so não e consequencialmente inconstitucional relativamente aos segmentos das normas de que instrumentalmente depende que não são inconstitucionais. XII – Embora a Constituição não contenha, relativamente aos orçamentos regionais, norma paralela a que, quanto ao Orçamento do Estado, impõe que a sua aprovação revista a forma de lei, devera, numa visão sistematica da lei fundamental, exigir-se que, por analogia, os orçamentos regionais sejam aprovados por decreto legislativo regional. XIII – O principio do equilibrio orçamental, previsto na Constituição para o orçamento do Estado, aplica-se igualmente aos orçamentos regionais e tem um sentido meramente formal, limitando-se a determinar que entre as receitas e as despesas previstas, globalmente consideradas, tem de se verificar ou uma perfeita equivalencia ou um excesso das receitas sobre as despesas. XIV – E materialmente inconstitucional, por violação do principio do equilibrio orçamental, a norma da resolução da assembleia regional da Madeira que aprovou o orçamento para 1985 em que não se regista o equilibrio formal entre o conjunto de despesas e receitas previstas, uma vez que se propõe a cobertura do defice orçamental por uma receita que não pode ser encarada como de realização possivel no decurso do periodo financeiro sendo, nessa parte, simples formulação contabilistica desprovida de real conteudo. XV – A norma do artigo 26, n. 1, alinea g) do Estatuto Provisorio da Região Autonoma dos Açores, enquanto estipula que, no orçamento regional, as receitas sejam discriminadas apenas por titulos e as despesas por dotações globais, e inconstitucional, como o e a norma paralela do Estatuto da Região Autonoma da Madeira, por violação do principio da especificação orçamental. XVI – As normas do Decreto Regional n. 3/78/A que, tais como as normas do Decreto Regional n. 5/77/M, versam sobre o que deveria ser um capitulo de uma lei de enquadramento do orçamento regional, tratam de materia de interesse especifico para a região que não se encontrava, ao tempo em que foram emitidas, reservada a competencia propria dos orgãos de soberania. XVII – Na optica constitucional as propostas de orçamento do Estado ou regional tem que respeitar o mesmo principio da especificação a que devem obedecer os respectivos orçamentos, sendo por isso inconstitucional a norma do n. 1 do artigo 10 do Decreto Regional n. 3/78/A enquanto determina, para a proposta de orçamento regional dos Açores, um insuficente grau de especificação. XVIII- Cabe a lei a definição dos procedimentos a adoptar em situação de atraso na aprovação do orçamento, seja estadual, seja regional, respeitando uma vontade parlamentar presumida e certos principios constitucionalmente estabelecidos para o orçamento, como o do equilibrio formal. XIX – O artigo 12, n. 3 e 4 do citado Decreto Regional n. 3/78/A, enquanto define um regime orçamental, em caso de atraso na aprovação do orçamento regional, em que se preve a realização de despesas de capital sem a necessaria contrapartida em receitas de montante equivalente, e inconstitucional por desrespeitar a regra do equilibrio formal. XX – O artigo 13, n. 1 do mesmo Decreto Regional n. 3/78/A, ao dispor que cabe ao governo regional elaborar o orçamento da região, de acordo com as resoluções da assembleia regional que tiverem incidido sobre as propostas do orçamento e do plano regionais, e inconstitucional, pois que a aprovação desse orçamento e da competencia indelegavel da assembleia regional. XXI – Da inconstitucionalidade da norma citada na conclusão anterior resulta, como sua consequencia, a inconstitucionalidade das normas que estipulam as regras a seguir pelo governo regional na elaboração do orçamento e como sua derivação, a inconstitucionalidade das normas que se referem a execução de um tal orçamento, elaborado por um governo regional. XXII – As assembleias regionais, mediante previa proposta dos governos regionais, estão constitucionalmente autorizadas a rever, por força do artigo 234 da Constituição, e em niveis correspondentes, o orçamento regional. XXIII- As normas dos ns. 1 e 2 do artigo 19 do Decreto Regional n. 3/78/A, que cometem a assembleia regional dos Açores não a função de alterar, sob proposta do governo regional, certos passos do orçamento, mas apenas o papel de autorizar o governo regional a fazer ele proprio certas alterações orçamentais ofende o disposto no citado artigo 234 da Constituição, tanto mais quanto e certo que se trata de uma competencia indelegavel. XXIV – Mesmo que se pudesse entender que a inconstitucionalização a que se aludiu na conclusão XX se refiria apenas ao sector da norma do artigo 13, n. 1 que fazia a distribuição de competencias, em materia orçamental, entre a assembleia e o governo regionais, sempre se teria de concluir agora que essa mesma norma, no segmento em que se referia a forma do acto autorizativo nele previsto (resolução) era tambem, e consequencialmente, inconstitucional. XXV – A Constituição reconhece, aos deputados regionais e aos grupos parlamentares regionais, o direito de apresentarem propostas de alteração do orçamento regional e, dada a imbricação do plano e do orçamento regionais, lhes reconhece ainda a possibilidade de apresentarem, de igual modo, e em correspondencia com aquelas outras, propostas de alteração do proprio plano regional. XXVI – Contrariam a regra definida na conclusão anterior, normas como as dos artigos 3 e 5, n. 1, da resolução da assembleia regional n. 6/85/A, que limitam a discussão dos planos a medio prazo e anual da região e do orçamento regional a uma discussão na generalidade e o voto de cada um destes documentos economico-financeiros, a uma votação global, o que impede a apresentação de propostas de alteração e sua discussão e votação. XXVII- A limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatoria geral e um meio de atenuar os riscos da incerteza e insegurança consequentes, em principio, a tal declaração. XXVIII-Todas as normas aqui declaradas inconstitucionais respeitam a materia orçamental, pelo que, por razões de segurança juridica deve limitar-se os efeitos de tal declaração de modo a evitar que as receitas cobradas e as despesas efectuadas, nos quadros dos orçamentos regionais, venham de repente a ficar sem suporte legal.

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