KHO 21.5.2025/1111 – Loviisan sataman ympäristölupaa koskeva valitus

Asia

Valituslupahakemukset ja valitus ympäristölupa-asiassa

Muutoksenhakijat

1) Loviisan Satama Oy

2) Loviisan kulttuuri- ja ympäristöliike ry, Valkon kyläyhdistys ry ja Köpbackan kyläyhdistys ry

Päätös, jota muutoksenhaut koskevat

Vaasan hallinto-oikeus 8.2.2024 nro 141/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Loviisan Satama Oy on tänne 17.10.2024 saapuneessa kirjoituksessa peruuttanut valituslupahakemuksensa. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 3 momentti, asian käsittely Loviisan Satama Oy:n valituslupahakemuksen osalta raukeaa.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Loviisan kaupunginhallituksen väitteen siitä, ettei Loviisan kulttuuri- ja ympäristöliike ry:llä, Valkon kyläyhdistys ry:llä ja Köpbackan kyläyhdistys ry:llä ole asiassa valitusoikeutta miltään osin.

3. Korkein hallinto-oikeus myöntää Loviisan kulttuuri- ja ympäristöliike ry:lle, Valkon kyläyhdistys ry:lle ja Köpbackan kyläyhdistys ry:lle valitusluvan siltä osin kuin valituksessa on kysymys lupamääräyksistä K1 ja K2. Korkein hallinto-oikeus tutkii asian näiltä osin.

Päätöksen täytäntöönpano

Lupamääräyksiä K1 ja K2 voidaan noudattaa sen sisältöisenä, kuin ne ovat olleet Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksessä 28.3.2022 numero 89/2022, siihen saakka, kunnes asia on ratkaistu aluehallintovirastossa uudelleen. Tässä yhteydessä lupamääräyksen K2 mukainen kapasiteettiraja 50 000 tonnia vuodessa koskee kaikkea satamassa lastattavaa ja varastoitavaa aluehallintoviraston lupamääräyksen K1 mukaista jätettä.

Yhdistysten vaatimus aloittamisluvan kumoamisesta hylätään.

Asian tausta

(1)

on päätöksellään 28.3.2022 nro 89/2022 myöntänyt Loviisan Satama Oy:lle ympäristöluvan sataman toiminnan olennaiselle muuttamiselle Loviisan Valkossa. Lupa on myönnetty puutavaran haketukseen ja kiertotalousjakeiden varastointiin ja lastaukseen satama-alueella. Aluehallintovirasto on hylännyt Loviisan Satama Oy:n hakemuksen toiminnan aloittamiseksi muutoksenhausta huolimatta.

(2) Kiertotalousjakeiden varastoinnista ja lastauksesta on annettu lupamääräykset K1 — K7, joista lupamääräykset K1 ja K2 ovat kuuluneet seuraavasti:

K1. Satamassa saadaan lastata ja varastoida jätetuotteita, jotka on lueteltu kertoelmaosan sivulla 13 olevassa taulukossa.

K2. Kiertotalousjakeita saadaan varastoida ja lastata yhteensä enintään 50 000 tonnia vuodessa.

(3) Päätöksen kertoelmaosan sivulla 13 olevassa taulukossa on mainittu seuraavat jäteluokat: rakentamisessa ja purkamisessa syntyvät jätteet, puun käsittelyssä sekä levyjen, huonekalujen, massan, paperin ja kartongin valmistuksessa syntyvät jätteet, SRF-jäte ja RDF-jäte.

(4) Päätöksen kertoelmaosassa on todettu SRF- ja RDF-jätteiden osalta muun ohella seuraavaa:

RDF (Refuse Derived Fuel) on puolestaan lajittelemattomasta yhdyskuntajätteestä (MSW, municipal solid waste) mekaanisella käsittelyprosessilla valmistettu polttoaine. RDF-polttoaineet ovat kuivia, yhdyskuntajätteestä valmistettuja polttoaineita, jotka koostuvat pääasiassa muoveista, pahvista ja vastaavan kaltaisista jakeista, joita ei ole pystytty muulla tavoin hyödyntämään. RDF-paalit sisältävät myös orgaanista jätettä.

SRF- ja RDF-paalien jäteluettelomerkinnät voivat olla Valtioneuvoston asetuksen 179/2012 4 §:n mukaisesti seuraavia: 19 12 10, 19 12 12 ja 17 09 04. Kierrätyspolttoainepaalit voivat kuitenkin sisältää useiden muiden asetuksen nimikeryhmien jäteluokkiin kuuluvia jätteitä ja on niiden mekaanisesta käsittelystä syntynyt sekoitus.

$121

Kaikista edellä mainittujen bulk-tuotteiden käsittelyn volyymeista ei ole tarkempia tietoja tällä hetkellä, sillä toimittajaa ei ole valittu ja sataman tulee varautua kivihiilen ja turpeen poltosta siirtymisen vaikutuksiin tulevaisuuden energiantuotannon varmistamiseksi.”

(5)

on eri päätöksellään 22.6.2022 nro 197/2022 myöntänyt Loviisan Satama Oy:lle oikeuden aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta.

(6)

on valituksenalaisella päätöksellään 8.2.2024 nro 141/2024 Loviisan Satama Oy:n valituksen enemmälti hyläten muuttanut lupamääräyksiä K1 ja K2 seuraavasti (

):

K1. Satamassa saadaan lastata ja varastoida

K2.

saadaan varastoida ja lastata yhteensä enintään 50 000 tonnia vuodessa.

(7) Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan

osalta seuraavasti:

(8) Asiassa saadun selvityksen mukaan lupamääräys K1 on koskenut satamatoimintaan olennaisesti kuuluvaa eri jätejakeiden lastaus- ja varastointitoimintaa. Asiassa ei ole ollut kyse jätteenkäsittelystä. Asiassa saadun selvityksen mukaan otsikon ”kiertotalousjakeet” alla oleva taulukko on ollut esimerkinomainen, eikä se ole sisältänyt kaikkia satamassa mahdollisesti laivattavia jätejakeita. Hakemuksesta käy ilmi, että ainakin kiertotalouspolttoainepaalit voivat sisältää useiden muidenkin jäteasetuksen nimikeryhmien jäteluokkiin kuuluvia jätteitä, kuin mitä taulukossa on esitetty. Asiassa saadun selvityksen mukaan tällaisille jätteille on haettu erillinen hyväksyntä valvovalta viranomaiselta.

(9) Lupamääräyksen sanamuodosta ja päätöksen perusteluista ei käy selkeästi ilmi, onko aluehallintovirasto tarkoittanut lupamääräyksellään sulkea pois kaikki taulukkoon kuulumattomat jäteluokat vai onko kyse siitä, että määräyksellä on tarkoitettu hyväksyä vain ne jäteluokat, jotka hakemuksessa on ilmoitettu. Päätöksen perusteluissa on kiertotalousjakeiden osalta viitattu nimenomaisesti vain kierrätyspolttoainepaaleihin.

(10) Hallinto-oikeus on valituksen osittain hyväksyen muuttanut lupamääräystä K1 siten, että satamassa voidaan varastoida ja lastata päätöksen kertoelmaosan taulukossa 13 lueteltujen jätetuotteiden lisäksi myös niihin rinnastettavia jätetuotteita. Hallinto-oikeus katsoo jätejakeista asiassa saadun selvityksen perusteella, että lupamääräyksessä tarkoitetut jätetuotteet eivät ominaisuuksiltaan eroa niin paljon toisistaan, että lupamääräyksen muutoksen myötä tuotteiden lastauksesta ja varastoinnista aiheutuvat ympäristövaikutukset lisääntyisivät.

(11) Valvontaviranomaisella tulee olla tieto siitä, minkälaisia taulukkoon 13 kuulumattomia jätetuotteita tuodaan satamaan. Lupamääräyksen K7 mukainen kirjanpitovelvollisuus ei tältä osin ole riittävä. Hallinto-oikeus on siksi muuttanut lupamääräystä siten, että edellä mainituista jätetuotteiden tuonnista on tehtävä etukäteen ilmoitus toimivaltaiselle valvontaviranomaiselle.

(12) Hallinto-oikeus katsoo, että toiminta on mahdollista järjestää muutetun lupamääräyksen mukaisesti niin, että siitä ei aiheudu ympäristönsuojelulaissa tai jätelaissa kiellettyä seurausta.

(13) Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan

(15) Yllä olevan perustelun mukaan lupamääräyksen K2 ”kiertotalousjakeet” voitaisiin tulkita tarkoittavan hakemuksessa esitettyjä kierrätyspolttoainepaaleja.

(16) Kiertotalousjakeisiin kuuluu kuitenkin hakemuksen mukaan muitakin kiertotalousjakeita kuin kierrätyspolttoainepaaleja, eikä jakeiden kokonaismäärästä ole hakemuksessa esitetty arvioita.

(17) Lupahakemuksessa otsikon ”kiertotaloustoiminnot” alla esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksessa esiin tuotu 50 000 tonnin vuosittainen enimmäismäärä on koskenut vain kierrätyspolttoainepaaleja (SRF- ja RDF-paaleja), ei kaikkia kiertotalousjakeita.

(18) Hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräyksen K2 vastaamaan hakemuksessa esitettyä. Hallinto-oikeus ei ole yksilöinyt lupamääräyksessä kierrätyspolttoainepaaleja koskevia jäteluokkia, koska asiassa saadun selvityksen mukaan kierrätyspolttoainepaalit voivat sisältää useiden muidenkin asetuksen nimikeryhmien jäteluokkiin kuuluvia jätteitä kuin hakemuksessa on esitetty. Hallinto-oikeus arvioi, että muutoksesta ei aiheudu ympäristönsuojelulaissa tai muussa laissa kiellettyä seurausta.

(19) Muutoksenhakija on ensisijaisena vaatimuksenaan esittänyt lupamääräyksen K2 poistamista ja toissijaisena vaatimuksena, että lupamääräystä K2 muutetaan siten, että satamassa saadaan varastoida ja lastata SRF- ja RDF-paaleja 250 000 tonnia vuodessa ja muita kiertotalousjakeita kysynnän ja tarjonnan mukaan.

(20) Asiassa saadun selvityksen mukaan määräaikaistarkastuksella on havaittu, että kierrätyspolttoaineen varastoinnista on jo nyt aiheutunut roskaantumista. Lisäksi asiassa saadun selvityksen mukaan sataman lähialueen asukkaat ovat kokeneet varastoinnista aiheutuvan roskaantumis- ja hajuhaittaa. On mahdollista, että haitat voivat lisääntyä varastointimäärän kasvaessa. Muutoksenhakijan toissijainenkin vaatimus merkitsisi kierrätyspolttoainepaalien hakemuksessa esitetyn lastaus- ja varastointikapasiteetin nostamista viisinkertaiseksi. Hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakija ei ole esittänyt sellaista selvitystä, että asiassa voitaisiin varmistua siitä, etteikö valituksessa esitetyistä ensisijaisesta ja toissijaisesta vaatimuksesta koskien kierrätyspolttoaineen ja yleisimminkin kiertotalousjakeiden lastaus- ja varastointimääriä aiheutuisi roskaantumista tai hajuhaittaa tai muuta ympäristön pilaantumista. Siksi muutoksenhakijan ensisijainen ja toissijainen vaatimus on enemmälti hylättävä.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(21)

(jäljempänä myös

) on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että lupamääräys K2 poistetaan kokonaan tai toissijaisesti lupamääräystä K2 muutetaan siten, että satamassa saadaan varastoida ja lastata SRF- ja RDF-paaleja (19 12 10, 19 12 12 ja 17 09 04) enintään 250 000 tonnia vuodessa ja muita kiertotalousjakeita kysynnän ja tarjonnan mukaan. Loviisan Satama Oy on sittemmin kirjelmällään 17.10.2024 peruuttanut valituslupahakemuksensa ja valituksensa.

(22)

) ovat pyytäneet valituslupaa ja yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi kaikkien hajuhaittaa aiheuttavien jätejakeiden osalta. Yhdistykset ovat myös vaatineet, että toiminnan aloittamislupa kumotaan.

(23) Vaatimustensa tueksi yhdistykset ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

(24) Loviisan Satama Oy:lle myönnetty ympäristölupa on perustunut lupahakemuksen puutteellisiin ja virheellisiin tietoihin sekä virheelliseen riskinarvioon. Yhtiö on laiminlyönyt ympäristönsuojelulain mukaisen selvilläolovelvollisuutensa jättämällä hakemuksestaan pois uusien toimintojensa suurimman riskin, erittäin voimakkaan jätemateriaalien mätänemisestä aiheutuvan hajun. Tämä on selvinnyt vasta, kun Loviisan Satama Oy on aloittanut lupahakemuksen mukaiset uudet toiminnot saatuaan Etelä-Suomen aluehallintovirastolta aloittamisluvan. Jätepolttoaineiden lastaukset ja varastointi alkoivat keväällä 2023. Äitienpäivän aikaan vuonna 2023 havaittiin ensimmäistä kertaa hajuhaittaa. Myönnetyn ympäristöluvan valitusaika oli tuolloin jo kulunut umpeen.

(25) Hallinto-oikeuden RDF- ja SRF-jätteille sallima 50 000 tonninkin määrä riittää pilaamaan alueen asukkaiden elinympäristön hajun vuoksi. Energiakäyttöön maahantuotujen jätejakeiden mätänemisessä syntyvät kaasumaiset yhdisteet haisevat erittäin vastenmieliseltä. Muovipaaleissa biomateriaalin hajoaminen kääntyy anaerobiseksi prosessiksi, mätänemiseksi, jolloin haju voimistuu entisestään. Haisevat kaasumaiset yhdisteet purkautuvat rikkoutuneista paaleista ulkoilmaan. Varastointi tapahtuu Loviisassa ulkona satama-alueella. Hajut leviävät vallitsevien tuulten mukana laajalle alueelle, useiden kilometrien päähän satamasta.

(26) Loviisan satama sijaitsee asuinalueiden välittömässä läheisyydessä. Asukkailla ei ole mitään tapaa suojautua hajulta. Asuinkiinteistöjen pihoilla haisee, ja haju tunkeutuu myös sisätiloihin painovoimaisen ilmanvaihdon kautta. Kesäkaudella ilmanvaihto vanhemmissa asuinrakennuksissa vaatii toimiakseen ikkunatuuletusta. Tuuletus on hajun vuoksi mahdotonta.

(27) Hajuhaitat ylittävät sen, mitä kohtuudella voidaan vaatia siedettäväksi naapuruussuhdelain nojalla. Haittaa ei kuitenkaan ole ympäristölupahakemuksessa mainittu lainkaan, eikä sitä ole tunnistettu millään tasolla.

(28)

on toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen tiedoksi ympäristönsuojelulain 92 §:n mukaisen selventävän lausuman 11.4.2024 (ESAVI/10438/2024), jonka aluehallintovirasto on antanut Loviisan Satama Oy:n hakemuksesta lupamääräyksen K2 selventämiseksi. Selventävän lausuman sisältö on seuraava:

(29) ”Aluehallintovirasto katsoo, että ympäristölupaa nro 89/2022 voidaan selventää siten, että lupamääräyksessä K2 asetettu määrärajoitus enintään 50 000 tonnia vuodessa ei koske SRF- ja RDF-paalien satamalogistiikan kannalta välttämätöntä lyhytaikaista säilyttämistä ja sellaisenaan tapahtuvaa siirtoa kuljetusvälineestä toiseen, eli paalien niin sanottuja suoratoimituksia sataman kautta. Kierrätyspolttoainepaalien suoratoimitusten sataman kautta voidaan katsoa vastaavan muiden sataman kautta kulkevien yksiköityjen lastien logistiikkaa ja kuuluvan sataman normaaliin toimintaan, jolle ei ole määrätty ympäristöluvassa suoranaista kapasiteettirajaa.”

(30)

$130

(31)

on antanut lausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(32) Uudenmaan ELY-keskuksen vastine Vaasan hallinto-oikeudelle on laadittu 4.10.2022. Loviisan sataman kautta kulki vuonna 2022 vasta hyvin vähän SRF- ja RDF-kierrätyspolttoainepaaleja (11 797 tonnia), eikä ELY-keskuksella ollut tietoa muun muassa satama-alueen ulkopuolelle leviävästä hajusta. Satamaan tuotavien paalien määrä kasvoi merkittävästi vuonna 2023 (82 632 tonnia) ja edelleen vuonna 2024 (8.10.2024 tilanne 143 000 tonnia).

(33) Toukokuun 2023 jälkeen ELY-keskukselle on tullut noin sata yhteydenottoa sataman aiheuttamasta hajuhaitasta ja roskaantumisesta. Suurin osa ilmoituksista on koskenut voimakasta ja etovaa jätteen hajua. Haitat asukkaille ovat tulleet esiin vasta kierrätyspolttoainepaalien vastaanottamisen jälkeen ja kasvaneet isompien lastimäärien myötä. Haju- ja roskaantumishaittojen lisäksi ympäristövalvonnassa on tullut esiin myös muita päästöjä ja haittoja, jotka liittyvät SRF- ja RDF-paaleihin.

(34) Valituksenalaisessa lupapäätöksessä asetettu kapasiteettiraja ei ole riittävä toiminnasta aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi. ELY-keskus katsoo, että päätöksessä annetulle SRF- ja RDF-paalien varastointi- ja lastaamismäärän rajoittamiselle on ympäristönsuojelullinen peruste, eli toiminnasta aiheutuvat haitat. Hajuhaitat ovat osoittautuneet pitkäkestoisiksi ja toistuviksi, eivätkä satunnaisiksi poikkeustilanteiksi. Myös roskia on levinnyt satama-alueen ulkopuolelle. ELY-keskus on antanut kehotuksia yhtiölle näiltä osin. Lupamääräys K2 ei kuitenkaan ole ollut valvonnallisesti yksiselitteinen.

(35) ELY-keskus katsoo, että valvontatoimien lisäksi sataman toiminnan aiheuttamat päästöt tulee käsitellä lupamenettelyssä. Ympäristölupahakemuksessa on todettu, että uusista toiminnoista ei synny hajua tai muita haittoja ympäristöön. Lupapäätöksessä ei ole määräyksiä hajuhaitan torjunnasta, tarkkailusta tai siitä, mihin toimiin satamassa tulee ryhtyä, jos hajua esiintyy satama-alueen ulkopuolella. Päästöjen tarkkailusta tulisi määrätä lupapäätöksessä.

(36) ELY-keskus on tehnyt 10.9.2024 Etelä-Suomen aluehallintovirastolle ympäristönsuojelulain 89 §:n 2 momentin mukaisen aloitteen ympäristöluvan muuttamiseksi. ELY-keskus on katsonut, että Loviisan sataman toiminnasta aiheutuva pilaantuminen tai sen vaara poikkeaa olennaisesti ennalta arvioidusta. Sataman toimintojen tulisi perustua riskinarviointiin, jossa lastin käsittelyn riskejä ympäristölle ja lähiasutukselle on arvioitu. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan aluehallintovirastolla ei ole ollut riittäviä tietoja kierrätyspolttoainepaalien ominaisuuksista ja päästöistä lupapäätöstä 89/2022 valmistellessa, eivätkä päätökseen kirjatut tiedot ole vastanneet toteutuneita haittavaikutuksia.

(37)

(38) Kun kyseessä on jatkovalitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen, valitusoikeus on yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden nojalla vain ensivalituksen tekijällä, eli Loviisan Satama Oy:llä. Yhdistykset eivät ole valittaneet ympäristölupa-asiassa hallinto-oikeuteen. Näin ollen yhdistysten tekemä valitus korkeimmalle hallinto-oikeudelle tulee jättää tutkimatta, koska yhdistyksillä ei ole asiassa valitusoikeutta.

(39) Vaikka yhdistyksillä katsottaisiinkin olevan valitusoikeus, niiden vaatimukset ympäristöluvan kumoamisesta ja asian käsittelemisestä uudelleen sekä aloittamisluvan kumoamisesta tulee jättää tutkimatta. Mitään ympäristönsuojelulakiin perustuvaa syytä rajoittaa Loviisan Satama Oy:n toiminnan kapasiteettia enemmälti ei ole.

(40)

(41) Ympäristölupapäätöksessä paalien rikkominen on määrätty tehtäväksi hallissa, mutta muutoin paaleja saa varastoida ulkona satama-alueen kentillä. Viranomaisten tiedossa on kuitenkin, että osa paaleista on ollut rikki jo saapuessaan satamaan. Aluksesta nostamisen yhteydessä paalit rikkoutuvat entisestään. Ulkona varastoitavista rikkinäisistä paaleista voi siksi levitä roskaa satama-alueelle ja edelleen Svenäsintien suuntaan ja mereen.

(42) Syksyllä 2023 ja vuodenvaihteessa 2023 — 2024 ympäristönsuojeluyksikölle tulleiden hajuhaittailmoitusten perusteella vaikuttaa ilmeiseltä, että hajuhaitta on ollut satamasta ja pääosin kierrätyspolttoainepaaleista peräisin. Kierrätyspolttoainepaaleihin liittyvää hajuhaittaa on ilmennyt laajemmassa mittakaavassa valituslupahakemusten jättämisen jälkeen. Kesällä 2024 ympäristönsuojeluyksikkö on vastaanottanut 39 hajuun liittyvää haittailmoitusta 24 eri osoitteesta. Lisäksi useassa ilmoituksessa on heinäkuun alusta alkaen mainittu hajun lisäksi myös kärpästen erittäin runsaista esiintymistä, joka sekin on aiheuttanut haittaa. Jotkut ilmoittajat ovat havainneet myös suuria määriä lintuja rikkinäisten paalien kimpussa sekä rottia.

(43) Hajua on kuitenkin esiintynyt sataman lähiympäristössä ja ajoittain laajemmallakin alueella toistuvasti vuoden 2023 keväästä alkaen, joten haittaa esiintyy myös muissa kuin häiriötilanteissa. Haitta yleiselle viihtyvyydelle ja omaisuuden käytölle on siksi ollut jatkuva ja pitkäkestoinen.

(44) Sataman ympäristölupaan ei tällä hetkellä sisälly lainkaan hajuhaitan torjumista koskevia määräyksiä. Lupaharkinnassa ei ole arvioitu, voiko kierrätyspolttoainepaalien kauttakulkuun, varastointiin ja käsittelyyn liittyvästä toiminnasta aiheutua kohtuutonta rasitusta hajun muodossa, kun se sijoittuu näin lähelle asutusta.

(45) Loviisan rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 10.9.2024 § 45 tehnyt ympäristönsuojelulain 89 §:n 2 momentin kohdan 1 nojalla aloitteen Etelä-Suomen aluehallintovirastolle Loviisan Satama Oy:n ympäristöluvan muuttamiseksi.

(46)

(47) Ympäristöterveydenhuoltoon on tullut useita valituksia Loviisan satamasta kantautuvasta hajusta ja kesällä myös runsaasta kärpästen määrästä. Erityisen paljon valituksia on tullut kesällä 2024. Valitukset ovat tulleet eri puolilta Valkoa ja sen lähikylistä. Terveystarkastaja kävi yhteydenottojen perusteella tekemässä havaintoja asuinalueilla sataman ympäristössä 24.7.2024. Tarkastaja totesi kaatopaikkamaista hajua erityisesti tuulen alapuolisella alueella satamaan nähden sekä poikkeuksellisen paljon kärpäsiä sataman lähialueella.

(48) Loviisan Satama Oy:n jätteen käsittelytoiminnan takia läheisellä asutulla alueella esiintyy runsaasti vahinkoeläimiä terveyshaittaa aiheuttavalla tavalla. Satama-alueella lastataan ja rikotaan jätepaaleja, jolloin ilmaan pääsee mikrobeja sisältäviä hiukkasia. Materiaalissa esiintyy todennäköisesti muun muassa legionellabakteeria, joka voi aiheuttaa vakavaa keuhkokuumetta hengitettynä. Hiukkaset voivat levitä tuulen mukana sataman lähialueelle, jossa on asutusta.

(49) Terveydensuojeluviranomainen katsoo, että eloperäistä jätettä sisältävät energiapaalit eivät sovellu kuljettavaksi tai säilytettäväksi Loviisan satamassa nykyisessä muodossa. Sataman lupa käsitellä ja varastoida eloperäistä ainesta sisältävää kierrätyspolttoainetta tulee kumota, jos eloperäistä ainetta on mahdollista päästä ympäristöön. Vaihtoehtoisesti ympäristölupa tulee palauttaa uudelleen käsiteltäväksi ja kumota lupa toimia muutoksenhausta huolimatta.

(50)

on antanut yhdistysten valituksen johdosta lausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(51) Yhdistykset, jotka eivät ole valittaneet aluehallintoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen, voivat valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ainoastaan siltä osin, kuin hallinto-oikeus on muuttanut aluehallintoviraston päätöstä heidän vahingokseen. Hallinto-oikeus ei ole muuttanut päätöstä yhdistysten vahingoksi, vaan ainoastaan selventänyt ja tarkentanut lupamääräyksiä K1 ja K2 yhtiön valituksen johdosta. Näin ollen tässä jatkovalitusasiassa voi yhdistysten valituksesta olla kysymys ainoastaan lupamääräyksiin K1 ja K2 tehdyistä muutoksista. Korkein hallinto-oikeus ei siten voi yhdistysten vaatimalla tavalla kumota aluehallintoviraston lupapäätöstä tai palauttaa asiaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

(52) Yhdistysten valituksessa esitetyt toiminnasta aiheutuvia haittoja koskevat vaatimukset ja niiden perusteet liittyvät toiminnan valvontaan, eivätkä ne ole tässä valitusasiassa ratkaistavana. Lisäksi aluehallintovirastossa on nyt kysymyksessä olevasta valitusasiasta erillisenä asiana vireillä sataman toimintaa koskevan luvan muuttaminen, ja tässä yhteydessä tullaan tarkastelemaan muun ohella toiminnasta aiheutuvia hajuhaittoja sekä keinoja niiden lieventämiseksi.

(53) Suurin hajuhaitta on syntynyt käsittelemätöntä ruokajätettä sisältävien paalien varastoinnista satamassa kesällä 2024 vakavan toimitusketjuhäiriön vuoksi. Loviisan Satama Oy korostaa, että käsillä olevassa tilanteessa sillä ei ole ollut muuta mahdollisuutta kuin varastoida paaleja satama-alueella. Kuljetuksia satamaan ei toimitusketjuista ja sopimuksista johtuen saatu pysäytettyä, vastaanottolaitos ei tulipalosta johtuen pystynyt ottamaan paaleja vastaan eikä paalien kuljetukseen muualle saatu viranomaiselta lupaa.

(54)

ovat antaneet vastauksen ja lisäselvityksen, joissa ne ovat todenneet muun ohella seuraavaa:

(55) Ympäristön pilaantumista on tapahtunut jo vuosina 2023 ja 2024 tuoduilla jätetonnimäärillä. Vasta talven tulo lopetti kärpästen parveilun. Hajut sen sijaan ovat jatkuneet talvellakin ja niistä on tehty ilmoituksia myös vuodenvaihteessa 2024 — 2025.

(56)

on antanut yhdistysten vastauksen ja lisäselvityksen johdosta omasta aloitteestaan lausuman ja lisäselvitystä. Lausumassaan yhtiö on uudistanut aiemmin lausumansa yhdistysten valitusoikeudesta. Lisäksi yhtiö on muun ohella todennut, että haittaa aiheuttanut hajupäästö on johtunut poikkeuksellisesta ja yksittäisestä toimitusketjun häiriöstä, joka on ollut yhtiön vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella, sekä häiriön hetkellä varastoitujen kierrätyspolttoainepaalien koostumuksesta. Yhtiö on suunnitellut useita eri toimenpiteitä mahdollisten toiminnasta aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi jatkossa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(57) Loviisan kulttuuri- ja ympäristöliike ry, Valkon kyläyhdistys ry ja Köpbackan kyläyhdistys ry eivät valittaneet määräajassa Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen. Tämän johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ensin ratkaistava, onko hallinto-oikeus muuttanut lupaviranomaisen päätöstä Loviisan Satama Oy:n valituksen johdosta sillä tavoin, että yhdistyksillä on katsottava olevan oikeus hakea valittamalla muutosta hallinto-oikeuden päätökseen siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut lupaviranomaisen päätöstä.

(58) Jos yhdistyksillä on edellä mainitulla perusteella oikeus hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, asiassa on tämän jälkeen arvioitava, onko hallinto-oikeuden päätöstä muutettava yhdistysten valituksen johdosta.

Yhdistysten valitusoikeus

Sovellettavat oikeusohjeet valitusoikeuden osalta

(59) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös valitusoikeuden osalta

(60) Hallinto-oikeus on tutkinut ainoastaan Loviisan Satama Oy:n valituksen kysymyksessä olevasta Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätös, jolla hallinto-oikeus on muuttanut aluehallintoviraston päätöstä, on siten annettu yhtiön valituksen johdosta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden päätöksellä voi tältä osin olla sellaisia muiden tahojen kuin yhtiön oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen kohdistuvia välittömiä vaikutuksia, joiden perusteella näille tahoille voi syntyä oikeus hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen tältä osin siitä huolimatta, että aluehallintoviraston päätöksen lainmukaisuutta ei ole tutkittu hallinto-oikeudessa näiden tahojen valituksesta.

(61) Asiassa on siten ensin arvioitava, onko hallinto-oikeuden päätös, jolla aluehallintoviraston päätöstä on muutettu, vaikuttanut muutoksenhakijoina olevien yhdistysten oikeusasemaan siten, että niille on syntynyt oikeus hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen tältä osin.

(62) Loviisan Satama Oy:n toiminnan olennaista muuttamista koskeva ympäristölupahakemus on koskenut muun ohella kiertotalousjakeiden varastointia ja lastausta satama-alueella. Yhtiön ympäristölupahakemuksen kohdassa 7.2 ”Kiertotaloustoiminnot” on todettu, että Loviisan satamassa käsiteltävien materiaalien osalta on suunnitelmissa mahdollistaa nykyistä enemmän myös kiertotaloustuotteiden varastointia ja lastausta. Käsiteltävät kiertotalouteen liittyvät erät voivat olla muun muassa hakemuksessa olevan taulukon mukaisia eriä. Kyseisessä taulukossa on listattu muun muassa rakentamisessa ja purkamisessa syntyvät jätteet, puun käsittelyssä syntyvät jätteet sekä SRF- ja RDF-jätteet. Lupahakemuksen kohdassa 7.2 edelleen todetaan, että kyseessä olisi vuositasolla noin 50 000 tonnin määrä.

(63) Aluehallintoviraston päätöksen kiertotalousjakeita koskevassa lupamääräyksessä K1 on sallittu varastoida ja lastata satamassa niitä jätteitä, jotka on lueteltu lupapäätöksen kertoelmaosan sivulla 13 olevassa taulukossa. Taulukko vastaa ympäristölupahakemuksessa esitettyä taulukkoa. Aluehallintovirasto on lupamääräyksessä K2 asettanut kiertotalousjakeiden varastointi- ja lastauskapasiteetiksi enintään 50 000 tonnia vuodessa.

(64) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhtiön ympäristölupahakemuksen perusteella on jäänyt jossain määrin epäselväksi, mille jätelajeille ja -määrille yhtiö on tarkoittanut hakea ympäristölupaa. Aluehallintovirasto on myöntänyt luvan hakemuksessa olevan taulukon mukaisille jätelajeille. Aluehallintoviraston antama lupamääräys K2 jätteiden määristä on tulkinnanvarainen, mutta sitä voidaan tulkita niin, että se kattaa kaikki sataman kautta kulkevat, siellä varastoitavat ja lastattavat kiertotalousjakeet. Näin tulkittuna määräykseen sisältyisivät SRF- ja RDF-jätepaalien ohella myös kaikki muut edellä mainitun taulukon mukaiset jätteet, kuten rakentamis- ja purkujätteet.

(65) Hallinto-oikeus on Loviisan Satama Oy:n valituksesta muuttanut lupamääräystä K1 muun ohella siten, että siihen sisältyvät myös taulukossa mainittuihin jätteisiin rinnastettavat jätteet. Hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä K2 siten, että 50 000 tonnin vuosikapasiteettiraja koskee vain SRF- ja RDF-jätepaaleja.

(66) Hallinto-oikeuden tekemä muutos lupamääräykseen K1 on merkinnyt sitä, että satamassa voidaan varastoida ja lastata useampia jätelajeja. Hallinto-oikeuden tekemä muutos lupamääräykseen K2 on merkinnyt puolestaan sitä, että muilla lupamääräyksen K1 mukaisilla kiertotalousjakeilla kuin SRF- ja RDF-jätteillä ei ole lainkaan enimmäiskapasiteettirajaa, jolloin käytännössä niin SRF- ja RDF-jätteitä kuin muitakin jätteitä voidaan hallinto-oikeuden muutosten jälkeen varastoida ja lastata satama-alueella enemmän. Asiassa saadun selvityksen perusteella erityisesti orgaanista jätettä sisältävä RDF-jäte aiheuttaa haju- ja muita haittoja. Hallinto-oikeuden tekemät muutokset lupamääräyksiin merkitsevät näin ollen myös jätteistä aiheutuvien haittojen lisääntymistä sataman lähialueilla.

(67) Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeuden lupamääräyksiin K1 ja K2 tekemät muutokset ovat olleet muutoksenhakijoina olevien asukas- ja ympäristöyhdistysten kannalta epäedullisempia aluehallintoviraston päätökseen verrattuna. Näin ollen hallinto-oikeuden tekemien muutosten voidaan katsoa vaikuttaneen välittömästi yhdistysten oikeuteen ja etuun, jolloin niille on syntynyt oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 1 momentin mukainen valitusoikeus hallinto-oikeuden päätökseen.

(68) Korkein hallinto-oikeus kuitenkin selvyyden vuoksi toteaa, että yhdistysten muutoksenhaku voi kohdistua lupapäätökseen vain siltä osin, kuin hallinto-oikeus on muuttanut lupapäätöstä yhdistysten vahingoksi. Tähän nähden arvioitavana korkeimmassa hallinto-oikeudessa on vain lupamääräysten K1 ja K2 lainmukaisuus.

Lupamääräysten K1 ja K2 lainmukaisuus

Sovellettavat oikeusohjeet lupamääräysten K1 ja K2 osalta

(69) Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (

).

(71) Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista.

(72) Ympäristönsuojelulain 40 §:n 1 momentin mukaan, jos hakemus on puutteellinen tai asian ratkaiseminen edellyttää erityistä selvitystä, hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta viranomaisen asettamassa määräajassa. Hakemus, jota ei ole täydennetty määräajassa, voidaan jättää tutkimatta.

(73) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Pykälän 4 momentin mukaan toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa.

(74) Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 — 5 kohdan mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta lain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) lain

16 — 18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

(75) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista ja muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

(76) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

(77) Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös lupamääräysten K1 ja K2 osalta

(78) Edellä todetun mukaisesti lupamääräys K1 koskee satamassa lastattavien ja varastoitavien jätteiden lajeja ja lupamääräys K2 jätteiden määriä.

(79) Asiassa saadun selvityksen perusteella erityisesti orgaanista jätettä sisältävä RDF-jäte aiheuttaa sataman lähiympäristössä hajuhaittaa. Ympäristölupahakemukseen ei ole kuitenkaan sisältynyt arviota siitä, minkälaisia haittoja jätepaalit voisivat sataman lähiympäristössä aiheuttaa. Hajuhaittojen osalta hakemuksessa on yleisesti lähinnä todettu, että hajupäästöjä ehkäistään pitämällä varastokierto mahdollisimman lyhyenä. Myöskään aluehallintoviraston päätökseen ei sisälly arviointia toiminnan mahdollisista haju- tai muista haitoista ja toimenpiteistä niiden ehkäisemiseksi, eikä hajuhaitan ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi ole annettu lupamääräyksiä.

(80) Yhtiön ympäristölupahakemukseen ei ole asiassa saadun selvityksen perusteella sisältynyt ainakaan SRF- ja RDF-jätteiden osalta ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla riittävää selvitystä kyseisistä jätteistä, niiden ominaisuuksista, määristä, varastointiajasta ja ympäristövaikutuksista. Lupamääräysten K1 ja K2 sanamuotojen perusteella ei ole hallinto-oikeuden tekemien muutosten jälkeenkään yksiselitteisesti pääteltävissä, miten jätteiden laatua ja sataman läpi kuljetettavien jätteiden määrää on rajoitettu. ELY-keskuksen lausuman mukaan lupamääräys K2 ei ole myöskään toiminnan valvonnan kannalta yksiselitteinen.

(81) Edellä mainitut selvitysten puutteet ja lupamääräysten tulkinnanvaraisuus liittyvät sellaisiin seikkoihin, jotka ovat jätteistä aiheutuvien haittojen arvioinnin kannalta olennaisia. Asiassa ei siten ole edellytyksiä arvioida sitä, mikä merkitys määräyksillä K1 ja K2 on jätteistä aiheutuvien haittojen ehkäisemisessä ja rajoittamisessa. Tästä syystä määräykset on kumottava ja palautettava lupaviranomaiselle uudelleen harkittavaksi.

Perustelut täytäntöönpanomääräyksen osalta

(82) Loviisan Satama Oy:n kierrätyspolttoaineita koskeva toiminta voi vaikuttaa myös kolmansiin osapuoliin, kuten tahoihin, jotka vastaanottavat sataman kautta kuljetettuja kierrätyspolttoaineita. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo tarpeelliseksi antaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 124 §:n 3 momentissa tarkoitetun, edellä ratkaisukohdasta ilmenevän väliaikaisen täytäntöönpanomääräyksen.

(84) Koska aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykseen K2 on sisältynyt edellä mainittua epäselvyyttä, korkein hallinto-oikeus toteaa, että tässä täytäntöönpanomääräyksessä lupamääräyksen mukainen kapasiteettiraja 50 000 tonnia vuodessa koskee kaikkea satamassa lastattavaa ja varastoitavaa aluehallintoviraston lupamääräyksen K1 mukaista jätettä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Anne Nenonen ja Tero Leskinen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Seppo Hellstén. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto

Aluehallintovirasto

Vaasan hallinto-oikeus

muutokset kursiivilla

kertoelmaosan sivulla 13 olevassa taulukossa lueteltuja ja niihin rinnastettavia jätetuotteita. Taulukossa lueteltuihin jäteluokkiin kuulumattomien, mutta niihin rinnastettavien jätetuotteiden vastaanottamisesta tulee toimittaa ELY-keskukselle tieto vähintään 7 vuorokautta ennen kyseisen jätteen tuontia satamaan. ELY-keskukselle tulee ilmoittaa kyseisen jätetuotteen osalta jäteasetuksen (978/2021) liitteen 3 mukainen jätenimike numerotunnuksineen sekä ulkomaille vietävän jätteen osalta lisäksi tieto Suomen ympäristökeskuksen myöntämästä jätesiirtoluvasta.

SRF- ja RDF-paaleja

lupamääräyksen K1

lupamääräyksen K2

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Reko Vuotila ja Mikko Poskiparta, joka on myös esitellyt asian, sekä luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Petri Hiltunen.

Loviisan Satama Oy

yhtiö

Loviisan kulttuuri- ja ympäristöliike ry, Valkon kyläyhdistys ry ja Köpbackan kyläyhdistys ry

yhdistykset

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Loviisan kaupunginhallitus

Loviisan ympäristönsuojeluviranomainen

Loviisan terveydensuojeluviranomainen

Yhdistykset

selvilläolovelvollisuus