KHO 23.5.2024/1495 – Delgeneralplanen för Piipsanneva vindkraftspark (Haapavesi)

Asia

Yleiskaavaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

Haapaveden kaupunki

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, 28.6.2023, 1060/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Haapaveden kaupungille valitusluvan ja tutkii asian.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan Haapaveden kaupungin valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut valitukset ja kumonnut Haapaveden kaupunginvaltuuston päätöksen. A:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylätään näiltä osin.

Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivästyksen välttämiseksi välittömästi tutkittavakseen B:n ja hänen asiakumppaneidensa, C:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukset niiltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole niistä ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi lausunut. Valitukset Haapaveden kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään myös näiltä osin.

Haapaveden kaupunginvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä jää siten voimaan.

Asian tausta

(1)

on päätöksellään 22.2.2021 § 5 hyväksynyt Piipsannevan tuulivoimapuiston yleiskaavan.

(2)

sekä

ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen.

(3)

on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen johdosta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

(4) Hallinto-oikeus on hylännyt valituksissa esitetyt kaavoitusmenettelyä koskevat valitusperusteet. Hallinto-oikeus on kumonnut päätöksen sillä perusteella, että yleiskaava ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan tältä osin seuraavasti:

$14b

(6) Pesimälinnustovaikutusten arviointiin liittyy kuitenkin edelleen epävarmuutta. Kaavoituksen perusteena olevista asiakirjoista ei käy ilmi, millä alueilla mitäkin suojelullisesti huomioitavaa lintulajia esiintyy. Asiakirjoista ei esimerkiksi paria poikkeusta lukuun ottamatta ilmene mustakurkku-uikun tai peltosirkun havaintopaikkoja tai reviirejä eikä teeren soidinalueita. Arviointiselostuksessa ja kaavaselostuksessa on tuotu esille myös se, että Suomessa ei ole vielä kokemuksia linnuille tärkeille kosteikoille sekä lepäily- ja ruokailualueille rakennettavista tuulivoimaloista ja niiden vaikutuksista linnustoon. Alueen kosteikkotilannetta ei voida saadun selvityksen perusteella myöskään pitää täysin vakiintuneena.

(7) Hyväksytyssä yleiskaavassa on osoitettu tuulivoimaloiden alueita selvityksistä ilmenevien kosteikkoalueiden välittömään läheisyyteen sekä niiden välille. ET-alueen osalta kaavaan liittyvissä selvityksissä ei ole tuotu esille, kuinka tuon alueen luonne linnustollisesti tärkeänä kosteikkona voidaan säilyttää, mikäli aluetta käytetään kaavassa osoitettuun jätevesilietteen läjitystoimintaan. Mainitun alueen osalta ei ole myöskään annettu määräyksiä luontoarvojen säilyttämisestä.

$14c

$14d

(10) Kaavoituksen perusteena olevista asiakirjoista ilmenee, että alueelle on suunniteltu yleiskaavan vaikutusten lieventämiseksi kompensoivia kosteikoita. Hallinto-oikeus toteaa, että suunnitellut yleiskaavasta aiheutuvia vaikutuksia kompensoiviksi tarkoitetut kosteikot voivat sinällään vähentää tuulivoimarakentamisesta alueen linnustolle aiheutuvia vaikutuksia. Hyväksytyssä yleiskaavassa ei kuitenkaan ole varattu alueita kompensoivien kosteikoiden rakentamiseen, eikä yleiskaavalla ole oikeudellisia vaikutuksia kaava-alueen ulkopuolella. Näin ollen suunnitelluilla kompensaatiokosteikoilla ei ole välitöntä oikeudellista merkitystä arvioitaessa sitä, onko linnustovaikutuksia selvitetty riittävästi ja onko vaikutukset otettu yleiskaavassa riittävällä tavalla huomioon.

(11) Yleiskaava ei edellä lausuttuun nähden linnuston osalta perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Yleiskaava on siten kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

(12) Valituksenalaisen päätöksen tultua edellä todetulla perusteella kumotuksi asiassa ei ole tarpeen lausua muista valitusperusteista.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(13)

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaavapäätös saatetaan voimaan.

(14) Hallinto-oikeus on arvioinut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisen selvitys- ja vaikutusten arviointivelvollisuuden virheellisesti. Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momenttia muutettiin lainmuutoksella 204/2015 niin, että kaavan tulee perustua merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei oteta huomioon riittävällä tavalla kyseisen lainmuutoksen tarkoitusta. Kyse on kaavasta, jonka tarkoituksena on mahdollistaa 39 tuulivoimalan rakentaminen alueelle, joka on ollut jo vuosikausia ihmisen muokkaama. Kyse ei ole suojelualueesta, vaan alueesta, jonka linnustollinen ja suojelullinen merkitys on hiipumassa muun muassa alueen turvetuotannon lakkaamisen vuoksi.

(15) Osayleiskaavapäätöksen tekohetkellä vuonna 2020 kaava-alueella oli tapahtunut runsaasti maankäytön muutoksia selvitysvuoden 2018 jälkeen. Näillä muutoksilla oli jo silloin ollut voimakas vaikutus myös kosteikkoelinympäristöihin niin, että osa aiemmin tunnistetuista kohteista on kuivunut kokonaan tai lähes kokonaan, ja osa kohteista on muokattu pelloiksi. Kosteikoiden kuivuminen ei ole tuulivoimahankkeen suunnittelun toimenpide vaan liittyy alueen muihin maankäytön muutoksiin turvetuotannon päättymisen jälkeen.

(16) Kyse on alueesta, joka on Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaavassa merkitty seudullisesti merkittävien tuulivoimaloiden alueeksi (tv-1), mikä jo osaltaan puoltaa, ettei selvitysten tule olla merkittävästi tarkempia kuin normaalisti tehtävät selvitykset luontoarvoista. Alue on jo maakuntakaavoituksessa todettu tuulivoimarakentamiselle otolliseksi.

(17) Hallinto-oikeuden tulkinta selvityksistä poikkeaa selkeästi ympäristöministeriön ohjeistuksesta ja siitä, mitä on pidettävä tarpeellisena tuulivoimahankkeissa, joihin liittyy linnustollisia suojeluarvoja. Tehdyt selvitykset ovat linnustovaikutusten arviointia tuulivoimarakentamisessa koskevan ympäristöministeriön ohjeen SY 6/2016 mukaiset ja ELY-keskus on pitänyt niittä riittävinä.

(18) Hallinto-oikeus ei ole ottanut asianmukaisesti huomioon, että suunnittelualue on linnustollisesti tärkeä ihmisen vaikutuksesta, ja linnustolliset arvot ovat täysin riippuvaiset alueen jo pääosin lakanneesta tai pian väistyvästä ihmistoiminnasta. Alueella ei ole lainkaan luonnontilaisesti syntyneitä kosteikoita eikä luonnonvaraisia järviä tai lampia.

(19) Kosteikkojen pinta-ala ja sijainti ovat muuttuneet myös eri selvitysvuosien välillä, koska kosteikkojen olemassaolo on ollut riippuvainen ympäristöluvan mukaisesta turvetuotannosta. Kyse ei ole pysyvistä kosteikoista. Osayleiskaavalla ei muuteta näitä turvetuotantoalueita tai peltoja, vaan niihin kohdistuvat ja jo kohdistuneet muutokset johtuvat turvetuotannon ja maanviljelyksen muutoksista alueella. Neova Oy:n turvetuotantotoiminta on ilmoitettu päättyneeksi vuonna 2019, joten myös kaava-alueen kosteikot ovat osin jo hävinneet. Myös lietteenläjitysalueen (ET), joka on Haapaveden Vesi Oy:n hallinnassa, toiminnan lopettaminen on ollut suunnitelmissa.

(20) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään myös sillä, että ET-alueen osalta osayleiskaavaan liittyvissä selvityksissä ei olisi tuotu esille, kuinka alueen luonne linnustollisesti tärkeänä kosteikkona voidaan säilyttää, mikäli aluetta käytetään kaavassa osoitettuun jätevesilietteen läjitystoimintaan. Velvollisuutta sellaiseen selvitykseen ei kuitenkaan ole ollut, koska edellä esitetty kehityskulku on tunnistettu jo kaavaa laadittaessa. Velvollisuutta tähän ei myöskään ole sen vuoksi, että kaupunki on kaavan tarkoitus ja tehtävä huomioiden oikeutettu painottamaan kaavan sisältövaatimuksia ja arvioitavia vaikutuksia.

(21) Luonto- ja linnustoselvityksen linnustoa koskevassa osiossa on esitetty linnustollisesti arvokkaat alueet ja lintulajien esiintymispaikat sillä tarkkuudella kuin se on tarkoituksenmukaista ja viranomaisohjeistuksen mukaan vaadittu. Linnustoselvitys noudattaa ympäristöministeriön ohjetta 6/2016. Lisäksi suojelullisesti huomionarvoisten lajien esiintymispaikat muuttuvat vuosittain alueen muun maankäytön, eli turvetuotannon hiipumisen ja viljelyn myötä.

(22) Hallinto-oikeus on lausunut, että ET-alueen osalta ei ole annettu määräyksiä luontoarvojen säilyttämisestä. Hallinto-oikeuden perusteluista on tältä osin luettavissa ajatus, jonka mukaan kaavassa tulisi säilyttää kosteikkoalueet, jotka ovat johtuneet toisten toiminnanharjoittajien alueella harjoittamasta, osin ympäristöluvan vastaisesta, toiminnasta. Käytännössä tämä edellyttäisi sitä, että maanomistaja rakentaisi alueelle kosteikon, koska aiemmat kosteikkoalueet aiheuttanut toiminta on lakannut. Kaavoittaja ei ole velvollinen tällaista suojelumääräystä antamaan, koska sillä on oikeus kaavoittaa erilaisin sisällöllisin painotuksin maankäyttö- ja rakennuslain asettamien sisältövaatimusten rajoissa. Toisaalta tällaista tulkintaa ja ET-alueen suojelumääräystä olisi todennäköisesti pidettävä maanomistajan kannalta kohtuuttomana ja maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin vastaisena.

(23) Hallinto-oikeus ei ole huomioinut riittävällä tavalla suunnittelualueen maakuntakaavoitusta. Hallinto-oikeus on ohittanut maakuntakaavan ohjausvaikutuksen ja kaavahierarkian. Suunnittelualue sijoittuu lähes kokonaan Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaavassa tuulivoimala-alueelle ja Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa alueelle on osoitettu turvetuotantoalueita. 1. ja 3. vaihemaakuntakaavan yleisen suunnittelumääräyksen mukaan tuulivoimalat tulee lähtökohtaisesti sijoittaa linnuston kannalta tärkeiden alueiden ulkopuolelle. Tapauskohtaisesti voidaan harkita tuulivoimarakentamista myös näille alueille, mikäli tuulivoimarakentaminen ei heikennä alueen linnustoarvoja.

(24)

on antanut selityksen ja toimittanut lisäselvitystä.

(25)

on antanut vastaselityksen.

(26)

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

(27)

on selityksessään esittänyt, että muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä ei ole syytä muuttaa. Selitys on lähetetty tiedoksi

.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Ratkaisu Haapaveden kaupungin valitukseen

Kysymyksenasettelu

(28) Asiassa on Haapaveden kaupungin valituksesta ratkaistavana, onko kaupunginvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä linnustovaikutusten puutteelliseen selvittämiseen liittyvillä perusteilla.

(29) Mikäli hallinto-oikeuden päätös kumotaan Haapaveden kaupungin valituksesta, asiassa tulee tämän jälkeen viivästyksen välttämiseksi ratkaista vielä ne hallinto-oikeudelle esitetyt valitusperusteet, joista hallinto-oikeus ei ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi ole lausunut.

Sovellettavat oikeusohjeet

(30)

9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

(31)

1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön sekä kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.

(32) Yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään

39 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

(33) Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

(34) Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

(35)

3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä luonnonsuojelulaissa säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

(36)

12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV (a) tarkoitettuja eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä muun ohella niiden lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen.

(37)

10 lukuun sisältyvän 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

(38) Susi (

) kuuluu poronhoitoalueen ulkopuolella luontodirektiivin liitteessä IV (a) lueteltuihin eläinlajeihin. Myös viitasammakko (

) kuuluu luontodirektiivin liitteessä IV (a) lueteltuihin eläinlajeihin.

(39)

188 a §:n mukaan uusiutuvan energiantuotannon kannalta merkittäväksi katsottavaa asemakaavaa koskeva valitus ja 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa koskeva valitus on käsiteltävä hallintotuomioistuimessa kiireellisenä suhteessa muihin tämän lain mukaisia kaava-asioita ja lupa-asioita koskeviin valituksiin.

Kaava-alue ja kaavan sisältö olennaisilta osin

(40) Piipsannevan tuulivoimapuiston yleiskaava-alue sijaitsee noin

9 — 12 kilometriä Haapaveden keskustaajamasta itään. Muut lähialueen keskustaajamat ovat Kärsämäki (noin 12 km etelään), Piippola (noin 12 km itä-koilliseen) ja Pulkkila (noin 15 km koilliseen). Kaava-alue rajoittuu osittain Siikalatvan ja Kärsämäen kuntien rajoihin. Kaava-alueen pinta-ala on noin

4 200 hehtaaria.

(41) Kaavaselostuksen mukaan yleiskaava-alueella ja sen lähiympäristössä on metsätalousaluetta, peltoalueita ja entisiä turvetuotantoalueita. Alue sijoittuu laajan suoaltaan alueelle, jonka soita on hyödynnetty 1970-luvulta lähtien turvetuotannossa. Turvetuotanto alueella on päättynyt 2019. Alueen pinta-alasta suurin osa on nykyisin turvepohjalle perustettuja peltoja tai käytöstä juuri poistuneita turvetuotantopohjia. Lisäksi alueella on runsaasti ojitettua rämettä ja turvemaamuuntumaa.

(42) Pohjois-Pohjanmaan yhdistelmämaakuntakaavassa suurin osa yleiskaava-alueesta on osoitettu tuulivoimaloiden alueeksi. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon vaikutukset asutukseen, maisemaan, linnustoon, luontoon ja kulttuuriympäristöön sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Tuulivoimarakentamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on varmistettava, ettei asutukselle aiheudu merkittäviä melu- ja välkevaikutuksia ja että valtakunnallisten kulttuuriympäristöjen arvot säilyvät. Lisäksi tulee ottaa huomioon lentoliikenteestä, liikenneväylistä ja tutkajärjestelmistä johtuvat rajoitteet voimaloiden koolle ja sijoittelulle sekä selvitettävä tuulivoimaloiden vaikutukset puolustusvoimien toimintaan.

(43) Pohjois-Pohjanmaan yhdistelmämaakuntakaavassa kaava-alue on osoitettu suurelta osin myös turvetuotantoalueeksi ja turvetuotantosoiden jälkikäytön kehittämiseen soveltuvaksi alueeksi. Turvetuotantosoiden jälkikäytön kehittämiseen soveltuvaa aluetta koskee kehittämisperiaate, jonka mukaan alueen turvetuotannon loppuunsaattamista ja jälkikäyttöä suunnitellaan kokonaisuutena tuotantoalueen maanomistajien ja toimijoiden yhteistyönä. Jälkikäytön kehittämisessä pyritään lisäämään sekä maatalousmaata että sellaisia kosteikkoja, jotka tuottavat hyötyjä vesienhoidolle, luonnon monimuotoisuudelle, riistataloudelle ja muulle virkistyskäytölle.

(44) Piipsannevan tuulivoimapuiston osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana, jota voidaan käyttää yleiskaavan mukaisen tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueella (tv-alueilla).

(45) Yleiskaava mahdollistaa yhteensä 39 tuulivoimalan rakentamisen.

(46) Yleiskaava-alue on merkitty suurimmaksi osaksi maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1), jonne saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille (tv-1) sekä niitä varten huoltoteitä, teknisiä verkostoja ja kokoonpanoalueita sekä uusien 110 ja 400 kV:n sähkölinjojen ohjeelliset sijainnit. Kaavassa on lisäksi osoitettu muun ohella luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä alueita (luo), joita koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen suunnittelussa ja toteutuksessa on huomioitava luontoarvot sekä alueen luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeän luonteen toteutuminen.

(47) Kaavan yleisten määräysten mukaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon melua koskevat asetukset ja säädökset. Tuulivoimaloiden, tuulivoimaloiden huolto- ja rakentamisteiden sekä nykyisten perusparannettavien teiden ja maakaapeleiden sijoittamisessa on otettava huomioon luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet sekä muinaisjäännökset. Yleiskaavassa osoitetuille tv-alueille saadaan sijoittaa yhteensä enintään 39 tuulivoimalaa. Yksittäisen tuulivoimalan enimmäiskorkeus saa olla enintään 300 metriä maanpinnasta.

Asiassa esitetty selvitys alueen linnustosta sekä kaavan linnustovaikutuksista

(48) Piipsannevan tuulivoimapuistohankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä on laadittu

(FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy, 30.3.2020). Selvitysraportin mukaan Piipsannevan tuulivoimapuiston hankealueen ja sen lähivaikutusalueen linnustoa on selvitetty maastoinventoinneilla vuoden 2018 aikana. Linnustoselvitykset ovat koostuneet kevät- ja syysmuuton tarkkailusta sekä hankealueen pesimälinnustoinventoinneista, sisältäen metsäkanalintujen soidinpaikkojen inventointia, pöllökuunteluita sekä alueen päiväpetolintujen tarkkailua. Hankealueen linnustosta on saatu tietoja myös muista selvityksessä mainituista lähteistä.

(49) Luonto- ja linnustoselvityksessä on esitetty hankealueen linnustosta muun ohella seuraavaa:

(50) Vuoden 2018 pesimälinnustoselvityksissä alueella havaittiin pesimäkaudella yhteensä 110 lintulajia. Näistä noin 88 lajia tulkittiin alueella varmasti tai todennäköisesti pesiväksi. Pesimälinnuston tiheys oli alueella toteutettujen pistelaskentojen perusteella hieman seudullista keskiarvoa korkeampi.

(51) Hankealueella ei ole luonnontilaisia vesistöjä, joilla olisi linnustollista merkitystä, vaan kaikki alueen vesi- ja rantalinnut pesivät käytöstä poistetuille turvetuotantoalueille tai niiden laskeutusaltaille padotuilla kosteikoilla. Arvokkaimmat kosteikot sijoittuvat hankealueen keskiosaan Kotaojan ympäristöön sekä hankealueen koillisosaan Kruunukorven alueelle.

(52) Hankealueella esiintyvä varpuslintulajisto on alueen metsäisillä reunaosilla alueellisesti varsin tavanomaista, jossa vallitsevat metsien yleislajit ja havumetsien lajit. Hankealueen monipuolisista elinympäristöistä johtuen alueen kymmenen runsaimman lajin joukossa on myös avomaiden sekä kosteikoiden ja eri elinympäristöjen reuna-alueiden lajistoa. Hankealueelle ei sijoitu käytännössä lainkaan metsävarpuslinnuille tärkeitä elinympäristöjä eli iäkkäämpiä ja lahopuuta sisältäviä kuusisekametsiä.

(53) Hankealueella esiintyy runsaasti avomaiden varpuslintulajistoa sekä eri elinympäristöjen reuna-alueilla viihtyvää lajistoa. Peltojen reunapusikoissa havaittiin siellä täällä muutamia peltosirkun reviirejä, minkä lisäksi alueen eteläosan käytöstä poistetuille turvetuotantoalueille muodostuneissa koivuvaltaisissa taimikoissa havaittiin ainakin 4 — 8 paria peltosirkkuja. Vuonna 2019 alueelta oli laskettu noin 12 — 14 peltosirkkureviiriä, joka tekee alueesta voimakkaasti taantuneelle lajille merkittävän esiintymispaikan.

(54) Piipsannevan tuulivoimapuiston pesimälinnustoselvityksissä havaittiin vuonna 2018 yhteensä 61 suojelullisesti arvokasta lintulajia. Näistä valtakunnallisesti uhanalaisia lintulajeja oli 22 lajia. Alueella pesivä peltosirkku on luokiteltu äärimmäisen uhanalaiseksi. Erittäin uhanalaisia pesimälajeja ovat tukkasotka, mustakurkku-uikku, nokikana, törmäpääsky, räystäspääsky, hömötiainen ja viherpeippo. Vaarantuneita pesimälajeja ovat haapana, jouhisorsa, heinätavi, pyy, sinisuohaukka, hiirihaukka, naurulokki, haarapääsky, pensastasku, töyhtötiainen ja pajusirkku. Lisäksi alueella havaittiin yhteensä 16 silmälläpidettäväksi ja 7 alueellisesti uhanalaiseksi arvioitua lintulajia.

(55) Pesimälinnustoselvitysten aikaan alueella havaittiin kaksi luonnonsuojelulain ja -asetuksen nojalla erityisesti suojeltavaksi säädettyä lintulajia (merikotka, maakotka), mutta kummankaan lajeista ei tulkittu pesivän hankealueen lähiympäristössä. Pesimälinnustoselvityksissä havaittiin lisäksi yhteensä 10 luonnonsuojelulain ja -asetuksen nojalla uhanalaiseksi säädettyä lintulajia. Pesimälinnustoselvityksissä havaittiin lisäksi 20 EU:n lintudirektiivin liitteessä I lueteltua (79/409/ETY) lintulajia sekä 18 Suomen kansainväliseksi vastuulajiksi nimettyä lintulajia.

$16d

(57) Muuttolinnuston osalta Piipsannevan hankealue sijoittuu Pohjois-Pohjanmaan eteläosan sisämaa-alueelle, jossa lintujen muutto on luonteeltaan melko hajanaista ja selvästi rannikon päämuuttoreittejä vähäisempää. Selvät maanpinnanmuodot, kuten meren sekä suurten järvien rannikko ja suuret jokilaaksot muodostavat muuttolinnuille tärkeitä muuton suuntaajia eli ns. johtolinjoja. Hankealueen läheisyydessä ei sijaitse tällaisia lintujen muuttoa voimakkaasti ohjaavia johtolinjoja. Hankealueen läheisyydessä ei myöskään sijaitse kansainvälisesti tärkeitä lintualueita (IBA) tai kansallisesti tärkeitä lintualueita (FINIBA), mutta hankealueen laajat peltoalueet ja rehevät kosteikot muodostavat muuttolinnuston kannalta tärkeitä levähdys- ja ruokailualueita, joilla on seudullista merkitystä.

(58) Vuoden 2018 muutontarkkailun tulosten perusteella hankealueella ja sen ympäristössä havaittiin seudullisesti melko runsasta lintujen muuttoa. Etenkin alueella levähtävien ja ruokailevien lintujen määrät olivat seudullisesti suuria. Vaikka alueelle ei sijoitukaan selkeitä lintujen muuttoreittejä, on alueen laajoilla peltoalueilla jossain määrin niiden muuttoa ohjaava vaikutus lintuja houkuttelevana lepäily- ja ruokailualueena.

(59)

vaikutukset tavanomaiseen pesimälajistoon on arvioitu vähäisiksi, vaikutukset suojelullisesti arvokkaisiin lajeihin kohtalaisiksi ja vaikutukset linnustollisesti arvokkaisiin kohteisiin suuriksi. Vaikutukset läpimuuttavaan lajistoon on arvioitu vähäisiksi ja muutonaikaisiin lepäily- ja ruokailualueisiin kohtalaisiksi.

(60) YVA-yhteysviranomainen on YVA-selostuksesta antamassaan

$170

$171

(62) Piipsannevan tuulivoimapuiston osayleiskaavan kaavaselostuksessa on arvioitu hankkeen vaikutukset pesimälinnustoon kokonaisuutena enintään kohtalaisiksi, vaikutukset alueen muuttolinnustoon ja alueelle lepäilevään ja ruokailevaan linnustoon kohtalaisiksi. Törmäysvaikutukset on kaavaselostuksessa arvioitu kokonaisuutena merkitykseltään enintään kohtalaisiksi, mutta arviointiin on todettu sisältyvän jonkin verran epävarmuutta.

(63) Hankkeen vaikutuksia pesimälinnustoon on kaavaselostuksessa arvioitu seuraavasti:

(64) Hankkeen merkittävimmiksi pesimälinnustoon kohdistuviksi haittavaikutuksiksi arvioidaan rakentamisen aiheuttamat elinympäristöjen muutokset (voimalapaikkojen sekä tie- ja sähkönsiirtolinjojen aiheuttama elinympäristöjen muuttuminen ja pirstoutuminen) sekä tuulivoimaloiden rakentamisen ja toiminnan aikaiset häiriövaikutukset (lisääntynyt ihmistoiminta, melu, tuulivoimaloiden karkottava vaikutus).

(65) Kaava-alueen metsäisillä reunaosilla pesivä linnusto koostuu enimmäkseen alueellisesti yleisistä ja metsätalousvaltaisilla alueilla runsaslukuisena pesivistä lintulajeista, minkä vuoksi tuulivoimapuiston rakennustoimien ja käytön aikaiset vaikutukset näillä alueilla kohdistuvat pääasiassa alueellisesti tavanomaiseen lintulajistoon. Suunnitellut voimalapaikat sijaitsevat luonnontilansa menettäneillä kohteilla, ja alue on jo nykyisellään niin laajasti ja voimakkaasti metsätaloustoimien muuttama, että tuulivoimahankkeen arvioidaan lisäävän metsätalouden jo aiheuttamia, huomattavasti voimakkaampia ja laaja-alaisempia elinympäristövaikutuksia suhteellisesti vain hyvin vähän. Valtaosa metsäisillä alueilla pesivistä lajeista on varpuslintuja, joihin tuulivoimapuiston elinympäristöjä muuttavat vaikutukset tai häiriövaikutukset ovat useimpien ulkomaalaisten tutkimusten ja kotimaisten kokemusten mukaan olleet varsin vähäisiä.

(66) Kaava-alueen reunaosilla eläville metsäkanalinnuille tuulivoimaloiden rakentamisesta arvioidaan koituvan vähäisiä vaikutuksia, jotka muodostuvat elinympäristöjen muutoksesta sekä tuulivoimaloiden rakentamisen ja toiminnan aikaisista häiriövaikutuksista. Alueelta ei paikallistettu tärkeitä metson soidinpaikkoja, ja alueen metsokanta on vähäinen. Alueen teerikanta on sen sijaan vahva, eikä tuulivoimahankkeen arvioida muuttavan teeren elinympäristöjä merkittävästi. Alueella tulee jatkossakin säilymään nykyisenkaltaisia ojitettuja rämeitä sekä teeren soidinalueiksi sopivia avoimia peltoalueita. Tuulivoimaloiden rakentaminen voi jossain määrin muuttaa esim. soidinalueiden sijaintia, mutta suomalaisten kokemusten perusteella teerien on havaittu soidintavan myös tuulivoimaloiden väliin jäävillä alueilla.

$172

(68) Piipsannevan tuulivoimapuiston kaavaehdotusvaiheessa alueen länsiosasta on poistettu neljä tuulivoimalaa, mikä helpottaa merkittävästi mm. kosteikkoelinympäristöjen linnuston liikkumista alueella. Kosteikkoelinympäristöt sijoittuvat nykyisin aivan tuulivoimapuiston länsiosaan siten, että alueelta länteen ja lounaaseen liikkuvien lintujen lentoreiteille ei sijoitu tuulivoimaloita. Myöskään nykyisten kosteikkoelinympäristöjen ja suunniteltujen kompensaatiokosteikoiden väliin ei sijoitu tuulivoimaloita.

(69) Tuulivoimaloiden ja huoltoteiden rakentamisella tulee olemaan vaikutuksia lintujen elinympäristöihin linnustollisia arvoja sisältävien kohteiden lähiympäristössä. Rakentamisen aikana myös häiriövaikutukset voivat olla merkittäviä, vaikka alueen linnusto onkin jossain määrin jo tottunut mm. turvetuotantoon ja maatalouteen liittyvien koneiden ja ihmisten liikkumiseen alueella. Vaikutukset kohdistuvat voimakkaina melko pienelle alueelle rakennuspaikkojen läheisyyteen, mutta rakennuspaikkoja sijoittuu kuitenkin laajalle alueelle ja ne sisältävät tuulivoimaloiden perustusten rakentamisen sekä huoltoteiden rakentamisvaiheessa runsaasti melua tuottavia työvaiheita. Rakentamisesta aiheutuvat vaikutukset leviävät todennäköisesti myös laajemmalle alueelle avomaaympäristössä kuin tavanomaisilla metsäisillä alueilla rakennettaessa. Rakentamisen aikaiset vaikutukset ovat lyhytaikaisia, rajoittuen rakentamisaikataulusta riippuen enintään yhden tai kahden pesimäkauden ajalle.

$173

(71) Kaava-alueella esiintyvien petolintujen osalta elinympäristön muutosten vaikutukset ja häiriövaikutukset ovat suurimpia kosteikoilla pesiville ruskosuohaukoille, joiden arvioidaan siirtyvän muualle tuulivoimaloiden rakentamisen aikaan. Vähäisempiä vaikutuksia kohdistuu myös muun muassa tuuli- ja nuolihaukan saalistusympäristöön. Alueella on havaittu satunnaisesti myös saalistavia meri- ja maakotkia, joiden saalistusympäristö tulee muuttumaan tuulivoimaloiden rakentamisen jälkeen. Jos kaava-alueella esiintyvien lintujen määrä vähenee tuulivoimaloiden rakentamisen jälkeen, myös alueen houkuttelevuus kotkien ja muiden petolintujen saalistusalueena vähenee. Eikä alueella todennäköisesti nykyiselläänkään ole merkitystä kyseisten lajien saalistusalueena, koska lähimmät tunnetut reviirit sijoittuvat hyvin etäälle kaava-alueelta.

$174

(73) Tuulivoimahankkeen elinympäristöjä muuttavat vaikutukset ja häiriövaikutukset arvioidaan merkitykseltään kokonaisuutena enintään kohtalaisiksi alueen kosteikoilla eläville vesi- ja rantalinnuille sekä peltoalueilla ja muilla voimilla alueilla eläville kahlaajille ja siellä saalistaville petolinnuille sekä vähäisiksi tai merkityksettömiksi alueen varpuslintulajistolle ja metsäkanalinnuille. Alueen nykytila ja kosteikkoelinympäristöjen merkittävä heikentyminen sekä kompensaatiokosteikoiden suunnittelu huomioiden alueen pesimälinnustoon kohdistuvaa vaikutusten arviointia on muutettu hankkeen kaavan ehdotusvaiheessa.

(74) Hankkeen vaikutuksia muuttolinnuston sekä alueella lepäilevään ja ruokailevaan linnustoon on kaavaselostuksessa arvioitu seuraavasti:

(75) Piipsannevan tuulivoimahanke sijaitsee sisämaassa, missä lintujen kevät- ja syysmuutto on (kurkea lukuun ottamatta) pääasiassa heikkoa ja hajanaista verrattuna merenrannikon päämuuttoreitteihin. Sisämaassa muutto kulkee leveänä rintamana, jota tietyt maaston muodot, kuten jokilaaksot tai suuret peltoalueet, voivat paikoin tiivistää. Laajojen peltoalueiden ja kosteikoiden vuoksi Piipsannevan kaava-alueella onkin merkitystä myös muuttolintujen lepäily- ja ruokailualueena Pohjois-Pohjanmaan eteläosan sisämaa-alueella.

(76) Kaava-alueella havaittiin kevät- ja syysmuutontarkkailujen aikaan enemmän muuttavia hanhia, joutsenia, kurkia, petolintuja sekä muun muassa vesilintuja ja kahlaajia kuin muiden seudun tuulivoimahankkeiden muutontarkkailuissa on havaittu. Tämä johtuu suoraan alueen luonteesta muuttolintujen lepäily- ja ruokailualueena. Hanhien, kurkien ja joutsenien lepäily- ja ruokailualueet sijoittuvat pääosin alueen pelloille ja sorsalintujen, lokkilintujen sekä kahlaajien osalta ne sijoittuvat alueen kosteikoille. Osa alueen pelloista tulvii lintujen kevätmuuton aikaan, mutta ne kuivuvat myöhemmin keväällä ja kesällä.

$175

$176

$177

(80) Muuttolinnuston osalta Piipsannevan tuulivoimahankkeen vaikutukset alueen kautta muuttavalle linnustolle arvioidaan kokonaisuutena merkitykseltään kohtalaisiksi. Tämä johtuu etenkin alueelle sijoittuvan lepäily- ja ruokailualueen luonteen muuttumisesta tuulivoimaloiden rakentamisen jälkeen. Pelkästään alueen läpimuuttavaan linnustoon kohdistuvat vaikutukset arvioidaan merkitykseltään vähäisiksi, koska linnut pystyvät kiertämään koko alueen tai lentämään alueen läpi tuulivoimaloiden välisellä alueella.

(81) Törmäysvaikutuksia on kaavaselostuksessa arvioitu seuraavasti:

(82) Lintujen törmäyksiä tuulivoimaloihin on todettu ympäri maailmaa. Tutkimusmenetelmien ja -alueiden sekä havaittujen tulosten vaihtelu on kuitenkin hyvin suurta, ja yksittäiseen tuulivoimalaan on havaittu törmäävän 0 — 60 lintua vuodessa. Keskeisin törmäysmääriin vaikuttava tekijä on tuulivoimapuiston sijainti. Suurimpaan osaan tuulivoimaloista törmää korkeintaan muutamia lintuja vuodessa, tai ei välttämättä ainuttakaan, kun taas joihinkin linnustollisesti huonoihin paikkoihin sijoitettuihin voimaloihin voi törmätä vuosittain jopa kymmeniä lintuja. Suomen oloissa suuria törmäysmääriä ei ole havaittu, vaan törmäysten on todettu olevan varsin harvinaisia. Pohjois-Pohjanmaan metsäisillä maa-alueilla törmäysmäärien on todettu vaihtelevan alueesta ja arviointimenetelmästä riippuen noin

1 — 5 lintuyksilön välillä vuodessa. On huomioitava, että esitetty arvio koskee kaikkea alueella läpi vuoden tapahtuvaa lintujen liikehdintää, eikä esimerkiksi vain muuttavia lintuja.

(83) FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n toteuttamissa linnustovaikutusten seurannoissa on tarkkailtu yhteensä useiden kymmenien tuhansien lintuyksilöiden käyttäytymistä tuulivoimaloiden läheisyydessä vuosina 2014 — 2019, ja vasta keväällä 2018 havaittiin ensimmäisen suora törmäys tuulivoimalaan, kun kahdesta voimaloiden lähellä kaartelevasta kurjesta toinen osui pyörivään lapaan (Pyhäjoella). Seurantojen aikana rekisteröitiin lisäksi ”läheltä piti” -tilanteita, joissa linnun havaittiin lentävän alle 100 metrin etäisyydellä tuulivoimalasta. Selvitysten perusteella läheltä piti -tilanteiden osuus kaikista vuosina 2016 — 2018 havaituista lintuyksilöistä oli Kalajoen ja Pyhäjoen tutkimusalueilla alle yhden prosentin. Tuulivoimalan pyörivän roottorialan läpi lentäminenkään ei suoraan tarkoita kuolettavaa osumaa, vaan laskennallisesti keskimäärin noin 5 — 15 % roottorialan läpi lentävistä linnuista osuisi tuulivoimalan lapoihin. Seurannoissa onkin havaittu useita pyörivien lapojen välistä lentäviä lintuja.

(84) Linnustovaikutusten seurantojen aikana vuosina 2014 — 2018 on löydetty ja ilmoitettu yhteensä 48 tuulivoimalaan törmännyttä lintua, jotka edustavat 19 lajia. Todetut törmäykset ovat ennakkoarvioista poiketen kohdistuneet pääasiassa paikallisiin, alueella pesiviin lintuihin. Etenkin metsäkanalintujen on havaittu törmäävän voimaloiden runkoon suomalaisessa metsäympäristössä. Metsäkanalintujen törmäykset arvioidaan kuitenkin melko harvinaisiksi yksittäistapauksiksi, joilla ei todennäköisesti ole laajempaa vaikutusta alueen metsäkanalintukantoihin etenkään alueella harjoitettavan metsästyksen ja metsätalouden voimakkaammat vaikutukset huomioiden. Törmäyksiä voidaan myös pyrkiä vähentämään esimerkiksi maalaamalla tornin alaosa ympäröivän metsän väriseksi. Metsäkanalintujen jälkeen seuraavaksi runsaimmin tuulivoimaloihin törmännyt ryhmä ovat kaartelevat linnut (petolinnut, tervapääsky, lokit).

$179

$17a

(87) Tuulivoimahankkeen törmäysvaikutukset arvioidaan kokonaisuutena merkitykseltään enintään kohtalaisiksi, mutta arviointiin sisältyy jonkin verran epävarmuutta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos linnustovaikutusten osalta

(88) A ja hänen asiakumppaninsa ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esittäneet, että hankealueen linnuston monimuotoisuutta ei ole otettu huomioon. Hallinto-oikeus on tämän valituksen johdosta kumonnut kaavan hyväksymispäätöksen sillä perusteella, että yleiskaava ei linnustovaikutusten osalta perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

(90) Piipsannevan tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueen linnusto on asiassa esitetyn selvityksen perusteella runsas ja monipuolinen. Turvetuotannon päättymisen jälkeen muodostuneilla kosteikoilla pesii suojelunäkökulmasta arvokas, monilajinen ja runsaslukuinen kosteikkolinnusto. Lisäksi alueen laajoilla peltoalueilla on merkitystä muuttolinnuston lepäily- ja ruokailualueena, joidenkin kahlaajien pesimäalueena sekä elinympäristöjen reuna-alueilla viihtyvien avomaan varpuslintujen elinympäristönä. Hankealueelle tai sen välittömään lähiympäristöön ei sijoitu erityisesti suojeltavien petolintujen tiedossa olevia pesäpaikkoja. Linnustosta esitetyn selvityksen perusteella alueelle sijoittuu useita linnustollisesti arvokkaita alueita koko hankealueen laajuudelle. Linnustollisesti arvokkaiden kosteikkojen sijainti on esitetty kartalla ja lisäksi sanallisesti on kuvattu suojelullisesti arvokkaiden lajien kuten peltosirkun esiintymistä alueella.

$17b

(92) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Piipsannevan tuulivoimapuiston yleiskaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen alueen linnustosta ja hankkeen linnustovaikutuksista tehtyjä selvityksiä voidaan pitää riittävän kattavina sen arvioimiseksi, täyttääkö osayleiskaava linnustoon kohdistuvia vaikutuksia koskevilta osin yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset. Osayleiskaavaratkaisu perustuu siten linnustovaikutuksia koskevilta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Osayleiskaavan toteuttamisesta linnustolle aiheutuvat vaikutukset on edellä todetun perusteella otettu kaavaratkaisussa riittävällä tavalla huomioon ja osayleiskaava täyttää tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen.

Johtopäätökset

(93) Haapaveden kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen A:n ja tämän asiakumppaneiden hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä hankkeen linnustovaikutuksiin liittyvillä perusteilla. Hallinto-oikeuden päätös kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen kumoamisesta on siten kumottava, ja hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset näiltä osin hylättävä.

(94) Koska hallinto-oikeus on päätöksensä lopputuloksen perusteella jättänyt muilta osin lausumatta hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyistä selvitysten riittävyyteen ja kaavan sisältövaatimuksiin liittyvistä valitusperusteista, korkein hallinto-oikeus ottaa hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset tältä osin välittömästi tutkittavakseen ja lausuu niistä seuraavaa:

Ratkaisu B:n ja hänen asiakumppaneidensa, C:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä A:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemiin valituksiin

(95) B:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä C:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemissä valituksissa esitetyt valitusperusteet, joihin hallinto-oikeus ei ole päätöksessään vastannut, koskevat sähkönsiirtolinjan sijaintia ja hankkeen maisemavaikutuksia. A:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa on esitetty valitusperusteita, jotka koskevat hankkeen meluvaikutusten selvittämistä ja hankkeesta aiheutuvia meluhaittoja, hankkeen vaikutuksia alueella esiintyviin eläimiin sekä tuulivoimaloissa käytettävien materiaalien haitallisuutta ja pelastussuunnitelman tarvetta. Lisäksi valituksessa on esitetty, että tuulivoimalat on sijoitettu liian tiheästi ja että alueella ei tuule tarpeeksi. Valituksessa on myös vaadittu, että hankkeelle on haettava ympäristölupaa.

Sähkönsiirtolinjan sijoittelua koskevat valitusperusteet

(96) Valituksissa on esitetty, että sähkönsiirtolinjan sijaintia ja siitä maanomistajille aiheutuvia haittoja kaava-alueen ulkopuolella ei ole selvitetty riittävästi ja että sähkönsiirtolinjan sijainnista aiheutuu valittajille kohtuutonta haittaa. Valituksissa on myös esitetty, että linjaus tulisi olla päätettynä ennen kaavan hyväksymistä.

(97) Tuulivoimapuistohankkeeseen liittyy sähkönsiirtolinjojen rakentaminen. Hankkeen YVA-selvityksessä on esitetty, että sähkö on tarkoitus siirtää valtakunnanverkkoon hankealueen länsipuolelle sijoittuvan Fingrid Oyj:n Haapavesi-Pyhäkoski 220 kV (tulevaisuudessa Metsälinja 400 kV ja 110 kV) voimajohdon kautta.

$17c

(99) Kaavaselostuksessa on todettu sähkönsiirron vaikutuksista: ”Sähkönsiirto saattaa aiheuttaa maiseman rakenteen, luonteen ja laadun muutoksia, kun kaapelilinjaa tehdään ja puustoa voidaan joutua poistamaan kaivulinjan tai ilmajohtoreitin tieltä. Sähkönsiirtoon liittyvien rakenteiden maisemavaikutusten laajuus riippuu siten paljon tarkastelupisteestä ja ajankohdasta sekä maakaapeleiden ja ilmajohdon reitin linjauksesta ja sähköasemien sijoituspaikasta.”

(100) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että sähkönsiirtolinjan sijainti on voitu osoittaa yleiskaavassa ohjeellisena. Asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, että yleiskaava perustuisi sähkönsiirtolinjan osalta puutteellisiin selvityksiin tai että se olisi maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n 3 kohdassa tarkoitetun sähkönsiirron järjestämismahdollisuutta koskevan sisältövaatimuksen vastainen.

(101) Sikäli kuin valituksissa on vedottu sähkölinjojen rakentamisesta valittajille kaava-alueen ulkopuolella aiheutuvaan haittaan, korkein hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaava ei ohjaa sähkönsiirtolinjojen rakentamista kaava-alueen ulkopuolisilla alueilla. Kaavaratkaisusta ei siten aiheudu valittajille valituksissa esitettyä kohtuutonta haittaa.

Maisemavaikutuksia koskevat valitusperusteet

(102) Valituksissa on esitetty, että voimaloista olisi pitänyt esittää enemmän havainnekuvia, voimalat ovat liian korkeita ja niistä aiheutuu maisemahaittaa. Myös sähkönsiirtolinjasta olisi tullut esittää havainnekuvia. Valituksissa on erityisesti mainittu hankkeen vaikutukset maisemaan Leppiojanperällä, joka sijaitsee kaava-alueen luoteispuolella, 2 — 3 kilometrin päässä kaava-alueelta, sekä Korkattivuoren Natura-alueella, joka sijaitsee yli kuuden kilometrin päässä kaava-alueen luoteispuolella, ja lähialueen kulttuuriympäristöissä ja suojelualueilla.

(103) Maisemavaikutuksia on kaavan valmistelun yhteydessä selvitetty näkemäalueanalyysein ja havainnekuvin. Havainnekuvat on pääsääntöisesti laadittu merkittävimmistä näkymäsuunnista, joista tuulivoimalat todennäköisimmin havaitaan, ja alueilta, jotka ovat kulttuurihistoriallisesti tai maisemallisesti arvokkaita, tai alueilta, joilla liikkuu ihmisiä.

(104) Kaavaselostuksen mukaan vakituiseen asutukseen on etäisyyttä vähintään noin kaksi kilometriä suunnitelluista voimaloista. Voimaloita on näkyvyysanalyysin mukaan havaittavissa 2 — 5 kilometrin etäisyydellä enimmäkseen Piipsannevalta sekä siihen luoteessa yhtyviltä peltoalueilta Lehonsaaren ja Leppiojanperän ympäristössä ja Ojankylän pelloilta. Kaavaselostuksessa maiseman muutoksen voimakkuus tällä etäisyydellä on arvioitu yleisesti ottaen keskisuureksi.

(105) Kaava-alueen lähiympäristössä ei sijaitse valtakunnallisia maisema-alueita. Lähimmät valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) sijaitsevat 10 — 12 km etäisyydellä kaava-alueesta. Maakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita alle 20 kilometrin etäisyydellä kaava-alueesta on seitsemän, joista Pyhäjokilaakson, Mustikkamäen ja Sulkakylän kulttuurimaisema sijoittuu lähimmäksi kaava-aluetta, noin 3,7 kilometrin etäisyydelle kaava-alueen länsi- ja lounaispuolelle.

(106) Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueen lähialueella eli alle 5 km etäisyydellä sijaitsevilla arvokkailla maisema- ja kulttuuriympäristöalueilla hankkeen maisemavaikutukset on arvioitu korkeintaan kohtalaisiksi. Näkyvyysanalyysin mukaan A:n ja tämän asiakumppaneiden valituksessa mainitulle Korkattivuoren alueelle ei näy voimaloita. Kaavaselostuksen mukaan suunnitellut sähkönsiirtoreitit eivät sijoitu maiseman tai kulttuurihistorian kannalta arvokkaille alueille.

(107) Havainnekuvien esittämiseen yleiskaavan laatimisen yhteydessä ei ole lakisääteistä velvollisuutta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että maisemavaikutuksia koskevia selvityksiä voidaan pitää riittävän kattavina sen arvioimiseksi, täyttääkö osayleiskaava maisemavaikutuksia koskevilta osin yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset. Osayleiskaavaratkaisu perustuu siten maisemavaikutuksia koskevilta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

(108) Vaikka nyt kyseessä olevassa kaavassa osoitettu rakentaminen jossain määrin muuttaa maisemaa, korkein hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden rakentamisesta aiheutuvia haitallisia maisemavaikutuksia ei kokonaisuutena arvioiden ole pidettävä niin merkittävinä, että osayleiskaava olisi maiseman vaalimista ja tuulivoimarakentamisen maisemaan sopeutuvuutta koskevien yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen. Yleiskaavan toteutumisesta seuraavista maiseman muutoksista ei aiheudu kohtuutonta haittaa maanomistajille tai muille oikeuden haltijoille. Kaavaa ei siten ole pidettävä lainvastaisena maisemavaikutuksia koskevilla valitusperusteilla.

Meluvaikutuksia koskevat valitusperusteet

(109) A ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa on esitetty, että melumallinnuksessa ei ole otettu huomioon tuulensuuntia ja niiden vaikutuksia melun leviämiseen. Selvityksistä puuttuu tieto tuotantotilojen sijainnista sekä arvio vaikutuksista tiloihin, joille meluhaitat ovat suurimpia. Todenmukaista melumallinnusta ei ole mahdollista tehdä, koska näin suurista voimaloista ei ole kokemusta. Turvallista etäisyyttä asuntoihin ja tuotantoeläintiloihin ei voi määritellä. Valituksessa on viitattu tuulivoimaloista aiheutuvan melun, muun ohella infraäänen, terveyshaittoihin ja esitetty, että hanke on Suomen perustuslain 7 §:n vastainen.

(110) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavan mahdollistaman tuulivoimarakentamisen meluvaikutuksia on arvioitu vuonna 2020 laaditussa melumallinnuksessa, joka on laadittu ympäristöministeriön ohjeen 2/2014 mukaisilla parametreilla. Melumallinnuksen perusteella valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) mukaiset tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvot alittuvat kaikkien hankkeen lähialueelle sijoittuvien asuin- ja lomarakennusten kohdalla. Myös pienitaajuinen melu lähimpien häiriintyvien kohteiden sisätiloissa alittaa mallinnuksen perusteella sosiaali- ja terveysministeriön asumisterveysasetuksessa (545/2015) asetetut toimenpiderajat. Haapaveden kaupungin hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan lähimmät tilakeskukset ovat yli kahden kilometrin etäisyydellä ja melutason ohjearvot alittuvat tällä etäisyydellä.

(111) Tuulivoimaloiden tuottaman melun aiheuttamia mahdollisia haittoja ja terveysvaikutuksia tuulivoima-alueiden läheisyydessä asuville ihmisille on selvitetty muun ohella Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vuosina 2015 — 2016 tekemässä kyselytutkimuksessa sekä työ- ja elinkeinoministeriön julkaisussa 28/2017 ”Tuulivoimaloiden tuottaman äänen vaikutukset terveyteen”. Tutkimuksissa ei ole havaittu yhteyttä tuulivoimaloiden ja tuulivoima-alueiden läheisyydessä asuvien henkilöiden kokemien infraäänten eli pienitaajuisten, ihmiskorvin kuulemattomien äänten aiheuttamiksi epäiltyjen oireiden välillä.

(112) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaavaratkaisu on edellä todettu huomioon ottaen perustunut meluvaikutuksia koskevilta osin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Kun otetaan huomioon, että tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvot alittuvat laaditun melumallinnuksen perusteella kaikkien hankkeen lähialueelle sijoittuvien asuin- ja lomarakennusten sekä tuotantoeläintilojen kohdalla, ja kun tuulivoimaloiden rakentamista lisäksi koskee yleinen suunnittelumääräys, jonka mukaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon melua koskevat asetukset ja säädökset, yleiskaavaa laadittaessa on myös otettu riittävällä tavalla huomioon elinympäristön turvallisuutta ja terveellisyyttä koskeva sisältövaatimus. Päätös kaavan hyväksymisestä ei myöskään ole oikeutta elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen koskevan perustuslain 7 §:n vastainen.

Luontovaikutuksia koskevat valitusperusteet

(113) A:n ja tämän asiakumppaneiden valituksessa on esitetty, että hankkeella on haitallisia vaikutuksia alueen linnustoon ja muihin eläimiin. Valituksessa on esitetty, että alue on viitasammakon, suden ja hirvien elinaluetta, sekä mainittu tuulivoimaloiden haitalliset vaikutukset lepakoihin ja hyönteisiin. Valituksessa on edelleen esitetty, että tuulivoimaloiden ja niihin liittyvien rakenteiden rakentaminen aiheuttaa vahinkoa luonnolle ja sen monimuotoisuudelle. Lisäksi tuulivoimaloiden tieverkostot ja pohjarakennelmat tuhoavat ja peittävät alleen hiilinieluna toimivaa metsää.

(114) Korkein hallinto-oikeus on edellä lausunut yleiskaavan linnustovaikutuksista.

$17d

$17e

(117) Luonto- ja linnustoselvityksen mukaan hankealueen eläimistö koostuu pääosiltaan seudullisesti tyypillisistä nisäkkäistä ja muista eläinlajeista, jotka ovat sopeutuneet elämään ihmisen voimakkaasti muokkaamilla metsä- ja suoalueilla sekä viljelyksessä ja turvetuotannossa olevilla alueilla tai niiden liepeillä. Hankealue sijoittuu hirvien talvilaidunalueelle, ja hankealueen metsäisillä osilla havaittiin kevään maastoselvityksissä hyvin runsaasti hirvien jälkiä ja jätöksiä. Piipsannevan hankealueella havaitut lepakoiden tiheydet olivat hyvin alhaisia, pääasiassa alueen avointen ja voimakkaasti käsiteltyjen elinympäristöjen vuoksi.

(118) Kaavaselostuksen mukaan tuulivoimapuiston toiminnan aikaiset vaikutukset alueen nisäkäslajistoon on arvioitu kokonaisuutena vähäisiksi. Useimpien eläinten (muun muassa kettu, metsäjänis, hirvieläimet, pikkunisäkkäät) arvioidaan ennen pitkään tottuvan tuulivoimaloiden aiheuttamiin häiriöihin ja olemassaoloon, kuten ne tottuvat myös muun muassa tie- ja raideliikenteeseen sekä metsäkoneisiin. Tuulivoimahankkeella arvioidaan olevan vain vähäisiä vaikutuksia lepakoiden elinolosuhteisiin alueella.

(119) Luonto- ja linnustoselvityksen mukaan Piipsannevan tuulivoimapuiston hankealueella keväällä toteutettujen linnustoselvitysten aikaan alueella havaittiin hyvin runsaasti soidinäänteleviä viitasammakoita. Pääosa havainnoista keskittyi hankealueen keskiosan kosteikoille ja niiden välisiin ojiin. Osa kohteista kuivui kesän aikana, mutta osa kosteikoista pysyi vetisinä läpi kauden. Alueella on laajemminkin viitasammakon elinympäristöksi soveltuvia kosteikoita ja ojia, mutta kyseiset kohteet arvioitiin lajin merkittävimmiksi kohteiksi alueella. Ainakin läpi kauden vetisinä pysyville kohteille sijoittuu todennäköisesti myös viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikkoja.

(120) Kaavaselostuksen mukaan viitasammakon elinympäristöksi soveltuvien kosteikoiden tilanne on muuttunut merkittävästi vuoden 2018 selvitysten jälkeen. Osa alueen kosteikoista on raivattu pelloiksi turvetuotannon päättymisen jälkeen, ja osa niistä on kuivunut alueen muiden maankäyttömuutosten yhteydessä. Esimerkiksi kesän 2020 ilmakuvien perusteella Kotaojan varrelle sijoittuvat kosteikot olivat aivan kuivia, eivätkä ne siten nykytilassaan olisi edustavia viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Tuulivoimaloiden sijoittelu ja viitasammakon elinolosuhteiden huomioiminen on ratkaistu kaavan kautta, eikä nykyinen kaavaratkaisu arvioinnin perusteella heikennä viitasammakoiden elinolosuhteita alueella. Lähimmät tuulivoimaloiden rakennuspaikat sijoittuvat noin 150 — 200 metrin etäisyydelle rajatuilta viitasammakon elinympäristöiltä.

(121) Tuulivoimarakentamisen vaikutukset viitasammakon elinolosuhteisiin on arvioitu voimakkaimmiksi tuulivoimaloiden perustusten rakentamistöiden aikaan. Viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikoille kohdistuvien mahdollisesti vähäisten vaikutusten lieventämiseksi rakentamistoimet voidaan tarpeen mukaan ajoittaa viitasammakon elinkierrolle herkimmän kevään ja alkukesän ulkopuolelle. Tuulivoimaloiden toiminnasta ei arvioida aiheutuvan vähäistä suurempaa vaikutusta viitasammakoille, koska arvioinnin perusteella edustavien elinympäristöjen säilyminen alueella on viitasammakkokannan osalta tärkeämpää.

(122) Susien osalta luonto- ja linnustoselvityksessä on todettu, että luonnonvarakeskuksen susikannanarvion mukaan Piipsannevan hankealueelle saattaisi ulottua ns. ”Haapajärven reviirin” lauman alueita. Petoyhdyshenkilön mukaan alueella liikkuu satunnaisesti useamman suden porukka, joka voi olla itäpuolen laumaa (Haapajärven tai Pyhäjärven lauma). Lisäksi Piipsannevan länsi- ja luoteispuolelle ulottuu Luken määrittelemä ns. ”Nivalan reviiri”. Haapaveden alueella ei ole gps-pannoitettua sutta. Piipsannevan alueella saattaa liikkua useamman lauman jäseniä tai yksittäisiä uutta reviiriä hakevia yksilöitä tai susipareja. Metsästysseuran edustajien sekä Haapaveden riistanhoitoyhdistuksen haastattelujen perusteella Piipsannevan alueella liikkuu 1-2 eri lauman susia satunnaisesti. Hankealueella arvioidaan liikkuvan säännöllisesti useampia susia, mutta minkään lauman reviirin ydinaluetta se ei havaintojen perusteella olisi.

(123) Alueen luontoarvoista esitetty selvitys huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että luontoarvojen osalta kaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

(124) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tuulivoimaloiden rakennusluvissa on mahdollista asettaa ainakin rakentamisen ajankohtaa koskevia ehtoja, joilla voidaan rajoittaa esimerkiksi viitasammakkoon kohdistuvia vaikutuksia. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon alueen lajistosta esitetty selvitys sekä kaavassa osoitettujen tuulivoimala-alueiden sijoittuminen suhteessa arvokkaisiin luontokohteisiin, korkein hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavan toteuttamisesta ei selvitysten perusteella aiheudu valituksessa mainituille eläinlajeille merkittävänä pidettävää haittaa, eikä kaava ole valituksessa esitetyillä perusteilla luonnonarvojen vaalimista ja ympäristöön sopeutumista koskevien sisältövaatimusten tai luonnonsuojelulain vastainen.

Muut valitusperusteet

(125) A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa on esitetty, että tuulivoimaloissa käytetään ympäristölle ja ilmastolle vaarallisia aineita eikä tuulivoimapuistolle ole laadittu pelastussuunnitelmaa. Tältä osin korkein hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaava ei ohjaa tuulivoimaloissa käytettäviä rakennusmateriaaleja ja muita aineita. Rakentamisen yksityiskohdat tulevat arvioitaviksi rakennuslupakäsittelyn yhteydessä. Yleiskaava ei ole lainvastainen myöskään sillä perusteella, että sen laatimisen yhteydessä ei ole laadittu palo- ja pelastussuunnitelmaa.

(126) Valituksessa on myös esitetty, että tuulivoimalat on sijoitettu liian tiheästi ja että alueella ei tuule tarpeeksi Lisäksi on vaadittu ympäristöluvan hakemista hankkeelle. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sen tutkittavana on vain yleiskaavan lainmukaisuus, eikä sen toimivaltaan kuulu arvioida valitun maankäyttöratkaisun tarkoituksenmukaisuutta. Kysymystä ympäristöluvan tarpeesta hankkeelle taas ei ratkaista osayleiskaavan hyväksymisen yhteydessä vaan tarvittaessa erillisessä ympäristönsuojelulain mukaisessa menettelyssä.

$17f

Yhteenveto hallinto-oikeudessa esitettyjen valitusperusteiden oikeudellisesta arvioinnista

(128) Edellä todetun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ole lainvastainen hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksessa esitetyillä perusteilla.

Lopputulos

(129) Kaupunginvaltuuston päätös ei ole hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä perusteella lainvastainen. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen myöskään muilla hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Haapaveden kaupunginvaltuuston päätöksen ja kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset on hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä jää siten voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Haapaveden kaupunginvaltuusto

B ja hänen asiakumppaninsa, C ja hänen asiakumppaninsa

A ja hänen asiakumppaninsa

Hallinto-oikeus

Asian ovat hallinto-oikeudessa ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anni Kontturi, Renne Pulkkinen ja Markus Haho, joka on myös esitellyt asian.

A asiakumppaneineen

C:lle asiakumppaneineen

B asiakumppaneineen

muutoksenhakijalle

Maankäyttö- ja rakennuslain

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen

maankäyttö- ja rakennuslain

Luonnonsuojelulain

Canis lupus

Rana arvalis

Piipsannevan tuulivoimapuiston luonto- ja linnustoselvitys

Piipsannevan tuulivoimapuiston YVA-selostuksessa

perustellussa päätelmässä