KHO:2015:19 – Utlänningsärende

Migrationsverket hade, efter att ha handlagt albanska medborgaren A:s ansökan i påskyndat förfarande och ansett den vara uppenbart ogrundad, vägrat A asyl eller uppehållstillstånd. Vidare hade Migrationsverket beslutat avvisa A till hans hemland och meddela honom ett två år långt inreseförbud till Finland och det övriga Schengenområdet. Förvaltningsdomstolen hade avslagit A:s besvär över beslutet. A ansökte om besvärstillstånd hos högsta förvaltningsdomstolen till den del som han meddelats inreseförbud och anförde att inreseförbudet var oskäligt bland annat för att det hindrade honom att söka arbete och upprätthålla sina familjeband.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att eftersom A:s ansökan om asyl hade betraktats som uppenbart ogrundad och handlagts i påskyndat förfarande, skulle i beslutet inte fastställas någon tidsfrist för frivillig återresa enligt 147 a § 2 mom. i utlänningslagen. Därför borde A med stöd av 150 § 1 mom. i utlänningslagen i princip ha meddelats inreseförbud. Den skyldighet som en medlemsstat enligt artikel 11.3 i återvändandedirektivet har att upphäva eller överväga att uppskjuta ett inreseförbud när ett beslut om återvändande har iakttagits tillämpades inte på A, eftersom bestämmelsen endast gäller situationer där inreseförbudet har meddelats efter att det har framgått att skyldigheten att frivilligt avlägsna sig ur landet har iakttagits. I A:s fall var det inte fråga om en sådan frivillig återresa som avses i 147 a § i utlänningslagen.

När inreseförbud och längden av ett sådant förbud övervägs, ska enligt 146 § i utlänningslagen myndigheten alltid göra en helhetsbedömning. Vid bedömningen ska betydelse särskilt ges åt de band till Finland eller något annat land inom Schengenområdet som utlänningen har till följd av familjeförhållanden eller arbete och som ett inreseförbud på ett oskäligt sätt skulle göra det svårare att upprätthålla. Det hade inte visats att A till följd av familjeförhållanden eller arbete hade sådana band till Schengenområdet att inreseförbud av denna anledning inte borde ha meddelats honom eller att längden på detta förbud borde ha förkortats på någon av de grunder som enligt 146 § i utlänningslagen ska beaktas vid en helhetsbedömning.

Utlänningslagen 147 a § 1 mom., 150 § 1 och 3 mom. samt 146 § 1 och 2 mom.

Europaparlamentets och rådets direktiv (2008/115/EG) om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, artiklarna 11.1. och 11.3 samt 7.4

Maahanmuuttovirasto ei, käsiteltyään hakemuksen nopeutetussa menettelyssä ja katsottuaan sen ilmeisen perusteettomaksi, ollut myöntänyt Albanian kansalaiselle A turvapaikkaa eikä oleskelulupaa. Lisäksi Maahanmuuttovirasto oli päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa sekä määrätä hänet kahden vuoden Suomea ja muuta Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Hallinto-oikeus oli hylännyt päätöstä koskevan valituksen. A haki korkeimmasta hallinto-oikeudesta valituslupaa hallinto-oikeuden päätökseen maahantulokiellon osalta vedoten sen kohtuuttomuuteen muun ohella työnhakunsa estymisen sekä perhesiteidensä perusteella.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että koska A:n turvapaikkahakemus oli katsottu ilmeisen perusteettomaksi ja se oli käsitelty nopeutetussa järjestyksessä, päätöksessä ei ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin mukaan tullut määrätä aikaa vapaaehtoiselle paluulle. Tämän vuoksi ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan A:lle oli lähtökohtaisesti tullut määrätä maahantulokielto. Paluudirektiivin 11 artiklan 3 kohdassa säädettyä jäsenvaltion velvollisuutta maahantulokiellon kumoamiseen tai lykkäämisen harkitsemiseen silloin, kun palauttamispäätöstä on noudatettu, ei sovellettu A:han, koska kyseinen säännös koskee vain tilanteita, joissa maahantulokielto on määrätty sen jälkeen, kun on käynyt ilmi, että vapaaehtoiselle paluulle asetettua velvollisuutta on noudatettu. Asiassa ei ollut kyse ulkomaalaislain 147 a §:ssä tarkoitetusta vapaaehtoisesta paluusta.

Maahantulokiellon määräämistä ja sen pituutta harkittaessa on kuitenkin lisäksi aina tehtävä ulkomaalaislain 146 §:ssä tarkoitettu kokonaisharkinta. Arvioinnissa tulee erityisesti kiinnittää huomiota ulkomaalaisen sellaisiin perhe- ja työsiteisiin Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokiellon määrääminen kohtuuttomasti vaikeuttaisi. A:lla ei ollut osoitettu olevan sellaisia perhe- tai työsiteitä Schengen-alueelle, joiden perusteella maahantulokielto olisi tullut jättää määräämättä tai kiellon pituutta tulisi ulkomaalaislain 146 §:ssä tarkoitetuilla kokonaisharkintaa liittyvillä perusteilla lyhentää.

Ulkomaalaislaki 147 a § 1 momentti, 150 § 1 ja 3 momentti sekä 146 § 1 ja 2 momentti

Jäsenvaltioissa sovellettavista yhtenäisistä vaatimuksista ja menetteyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2008/115/EY) 11 artikla 1 ja 3 kohta sekä 7 artikla 4 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 24.2.2014 nro 14/0241/3

Asian aikaisempi käsittely

ei 19.9.2013 tekemällään päätöksellä ole myöntänyt muutoksenhakijalle turvapaikkaa eikä oleskelulupaa. Turvapaikkahakemus on ollut ilmeisen perusteeton. Lisäksi Maahanmuuttovirasto on päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Albaniaan sekä määrännyt, ettei hän saa kahden vuoden kuluessa Maahanmuuttoviraston päätöksentekopäivästä lukien uudelleen saapua Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään maahantulokiellon osalta seuraavasti:

Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan maahantulokielto määrätään, jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei ole 147 a §:n 2 momentin nojalla määrätty tai jos ulkomaalainen ei ole paluulle määrätyssä ajassa poistunut maasta vapaaehtoisesti, jollei 146 §:stä muuta johdu.

Muutoksenhakijalle ei ole määrätty aikaa vapaaehtoiselle paluulle, koska hänen hakemuksensa on katsottu ilmeisen perusteettomaksi ja se on käsitelty nopeutetussa menettelyssä. Koska hänelle ei ole määrätty aikaa vapaaehtoiselle paluulle, hänelle on määrätty maahantulokielto.

Maahantulokieltoa ja sen pituutta määrättäessä Maahanmuuttovirasto on ottanut huomioon hänen sellaiset perhe- tai työsiteensä Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokielto kohtuuttomasti vaikeuttaisi ja hakemuksen hylkäämisen perusteena olevat seikat.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittajan hakemus on Maahanmuuttoviraston päätöksessä lausutuilla perusteilla katsottava ilmeisen perusteettomaksi. Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä valittajan turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Kun otetaan huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksessä lausuttu sekä kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet kokonaisuudessaan, valittaja on voitu määrätä käännytettäväksi kotimaahansa Albaniaan ja määrätä maahantulokieltoon.

Sovellettuina oikeusohjeina päätöksessä on mainittu ulkomaalaislain 52 § 1 momentti, 87 § 1 momentti, 88 § 1 momentti, 88 a §, 98 §, 101 §, 103 § 2 momentti, 146 §, 147 §, 148 § 2 momentti ja 150 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että asia palautetaan Maahanmuuttoviraston käsiteltäväksi, jotta muutoksenhakijalle määrätty maahantulokielto rajoitettaisiin koskemaan vain Suomea. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.

Muutoksenhakija on lausunut valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kahden vuoden koko Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto on kohtuuton, kun otetaan huomioon muutoksenhakijan koulutustausta, työllistymismahdollisuudet Euroopan unionin jäsenvaltioissa sekä hänen sukulaisuussuhteensa. Hän on opiskellut Iso-Britanniassa ja Latviassa, mikä antaa hänelle hyvät mahdollisuudet työllistyä myös muissa jäsenvaltioissa. Hän etsii työpaikkaa sekä kotimaastaan että Euroopan unionin alueelta. Matkustuskielto myös estäisi häntä vierailemasta sukulaistensa luona Kreikassa ja Saksassa. Muutoksenhakija on edesauttanut asiansa käsittelyssä, ja hän on poistunut Suomesta vapaaehtoisesti IOM:n avustuksella. Hän ei ole aiheuttanut ongelmia viranomaisille. Vaikka hän ei Maahanmuuttoviraston tavoin ole katsonut turvapaikkahakemuksensa olevan ilmeisen perusteeton, hän ei ole kuitenkaan halunnut tästä päätöksestä valittaa. Ulkomaalaislaissa edellytetty kokonaisharkinta huomioon ottaen maahantulokielto on kohtuuton.

on antanut lausunnon. Maahantulokieltoa määrättäessä on otettu huomioon muutoksenhakijan koulutustausta, työllistymismahdollisuudet Euroopan unionin jäsenvaltioissa sekä sukulaisuussuhteet. Niitä ei ole katsottu sellaisiksi siteiksi, joiden hoitamista maahantulokielto kohtuuttomasti vaikeuttaisi.

on antanut asiassa vastaselityksen. Hän on palannut kotimaahansa vapaaehtoisesti. Niin sanotun paluudirektiivin (2008/115/EY) 11 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltion tulee harkita maahantulokiellon poistamista, kun hakija voi osoittaa poistuneensa valtiosta käännytyspäätöksen mukaan. Maahantulokiellon määräämiselle ei ole olemassa objektiivisia perusteita.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta lausuminen raukeaa.

Perustelut

Ulkomaalaislain 147 a §:n 1 momentin mukaan maastapoistamista koskevassa päätöksessä määrätään aika, jonka kuluessa ulkomaalainen voi poistua maasta vapaaehtoisesti. Pykälän 2 momentin mukaan aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ei kuitenkaan määrätä muun muassa silloin, kun kysymys on ulkomaalaislain 103 §:ssä tarkoitetusta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta jättämisestä ja nopeutetun menettelyn käyttämisestä.

Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan maahantulokielto määrätään, jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei ole ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin nojalla määrätty tai jos ulkomaalainen ei ole paluulle määrätyssä ajassa poistunut maasta vapaaehtoisesti, jollei 146 §:sä muuta johdu.

Pykälän 3 momentin mukaan maahantulokielto määrätään kansallisena, jos ulkomaalaisella on toisessa Schengen-valtiossa oleskelulupa, jota ei peruuteta.

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Jos pääsyn epääminen, käännyttäminen tai maasta karkottaminen taikka siihen liittyvä maahantulokielto perustuisi ulkomaalaisen rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus sekä yleiselle tai yksityiselle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara.

Pykälän 2 momentin mukaan maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on lisäksi otettava huomioon, onko ulkomaalaisella sellaisia perhe- tai työsiteitä Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokielto kohtuuttomasti vaikeuttaisi.

Ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) 146 §:ää koskevissa perusteluissa lausutaan muun ohella seuraavaa. Pykälän 1 momentin mukaan maasta poistamisen ja maahantulokieltoon määräämisen yhteydessä tulisi aina suorittaa kokonaisharkinta, jossa otetaan huomioon kaikki tilanteeseen liittyvät seikat. Pykälässä on lueteltu näitä seikkoja, joita olisivat ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne. Lisäksi on tarkasteltava ulkomaalaisen maassa oleskelun aikana Suomeen syntyneitä siteitä. Kokonaisharkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Lisäksi jos ulkomaalainen on syyllistynyt rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus ja yleiselle ja yksityiselle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara.

Pykälän 2 momentissa täsmennettäisiin vielä kokonaisharkinnan sisältöä maahantulokieltoa määrättäessä. Maahantulokieltoa ja sen pituutta harkittaessa olisi lisäksi otettava huomioon, onko ulkomaalaisella sellaisia perhe- tai työsiteitä Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokiellon määrääminen kohtuuttomasti vaikeuttaisi. Lisäksi momentissa olisi erityissäännös koskien kansainvälistä suojelua hakevia ulkomaalaisia. Kaikille kielteisen turvapaikkapäätöksen saaville maahantulokieltoa ei tulisi automaattisesti määrätä. Huomiota kokonaisharkinnassa voitaisiin kiinnittää ratkaisun perusteena oleviin seikkoihin sekä siihen, onko ulkomaalainen omalla toiminnallaan pyrkinyt olennaisesti vaikeuttamaan hakemuksen käsittelyä.

Turvapaikkahakemuksen käsittelyn vaikeuttamisella momentissa tarkoitettaisiin esimerkiksi väärien tietojen tai väärien taikka väärennettyjen asiakirjojen esittämistä ilman hyväksyttävää syytä tai vastaavasti matkustusasiakirjojen hävittämistä.

Jäsenvaltioissa sovellettavista yhtenäisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2008/115/EY) (paluudirektiivi) 11 artiklan 1 kohdan mukaan palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto a) jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai b) jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu. Muissa tapauksissa palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto.

Artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltion on harkittava maahantulokiellon kumoamista tai lykkäämistä silloin, kun kolmannen maan kansalainen, jolle on määrätty maahantulokielto 1 kohdan toisen alakohdan mukaisesti, voi todistettavasti osoittaa poistuneensa jäsenvaltion alueelta noudattaen täysin palauttamispäätöstä.

Jäsenvaltio voi pidättyä määräämästä maahantulokieltoa, kumota sen tai lykätä sitä yksittäistapauksissa humanitaarisista syistä. Jäsenvaltio voi kumota maahantulokiellon tai lykätä sen täytäntöönpanoa yksittäistapauksissa tai tietyissä tapausryhmissä muiden syiden perusteella.

Direktiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaan, jos on olemassa pakenemisen vaara tai laillista oleskelua koskeva hakemus on hylätty selvästi perusteettomana tai vilpillisenä taikka jos asianomainen henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle, jäsenvaltiot voivat olla myöntämättä aikaa vapaaehtoista poistumista varten tai myöntää sitä varten vähemmän kuin seitsemän päivää.

Muutoksenhakijan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on katsottu Maahanmuuttoviraston päätöksestä ilmenevin perustein ilmeisen perusteettomaksi ja se on käsitelty nopeutetussa menettelyssä. Muutoksenhakija ei ole valittanut Maahanmuuttoviraston päätöksestä tältä osin. Ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin mukaan päätöksessä ei määrätä aikaa vapaaehtoiselle paluulle silloin kun kyse on nopeutetun menettelyn käyttämisestä.

Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan maahantulokielto määrätään, jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei ole ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin nojalla määrätty. Säännös ei sanamuotonsa perusteella anna sen soveltajalle harkintavaltaa maahantulokiellon määräämisen osalta. Näin ollen muutoksenhakijalle on lähtökohtaisesti tullut määrätä maahantulokielto.

Paluudirektiivin 11 artiklan 3 kohdassa säädettyä jäsenvaltion velvollisuutta maahantulokiellon kumoamisen tai lykkäämisen harkitsemiseen silloin, kun palauttamispäätöstä on noudatettu, ei sovelleta muutoksenhakijaan, koska tämä säännös koskee ainoastaan niitä tilanteita, joissa maahantulokielto on määrätty sen jälkeen, kun on käynyt ilmi, että vapaaehtoiselle paluulle asetettua velvollisuutta on noudatettu. Muutoksenhakijalle määrättyä maahantulokieltoa ei tule poistaa pelkästään siitä syystä, että hän on poistunut maasta omatoimisesti eikä hänen poistamiseensa ole käytetty pakkokeinoja. Kyse ei ole ollut ulkomaalaislain 147 a §:ssä tarkoitetusta vapaaehtoisesta paluusta.

Maahantulokiellon määräämistä ja sen pituutta harkittaessa on kuitenkin lisäksi aina tehtävä ulkomaalaislain 146 §:ssä tarkoitettu kokonaisharkinta. Arvioinnissa tulee erityisesti kiinnittää huomiota ulkomaalaisen sellaisiin perhe- ja työsiteisiin Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokiellon määrääminen kohtuuttomasti vaikeuttaisi.

Muutoksenhakijalle määrätty maahantulokielto koskee Schengen-aluetta, koska hänellä ei ole oleskelulupaa toisessa Schengen-valtiossa. Hän on valituksessaan vedonnut haluunsa hakea työtä Schengen-valtioista sekä siihen, että maahantulokielto estää vierailun hänen Schengen-alueella asuvien sukulaistensa luona. Hän on kertomansa mukaan opiskellut ja asunut muun muassa Iso-Britanniassa, joka ei kuulu Schengen-alueeseen ja jonne matkustamiseen hänelle määrätty maahantulokielto ei siten vaikuta. Sukulaisiaan hän voi tavata maahantulokiellon aikana myös Schengen-alueen ulkopuolella. Hänellä ei ole osoitettu olevan sellaisia siteitä Schengen-alueelle, joiden perusteella maahantulokielto olisi tullut jättää määräämättä tai sen pituutta tulisi ulkomaalaislain 146 §:ssä tarkoitetuilla perusteilla lyhentää.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Lea Alén.

Maahanmuuttovirasto

Muutoksenhakija

Hallinto-oikeus

Asian on ratkaissut hallinto-oikeustuomari Markku Lambert. Esittelijä Markku Alanko.

Sovellettavat säännökset ja niiden perusteluja