KHO:2023:92 – Utlänningsärende

Närings-, trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen) hade fattat ett positivt delbeslut i ett ärende som gällde uppehållstillstånd för en företagare. NTM-centralen fattade senare ett nytt negativt delbeslut som ersatt det tidigare delbeslutet. Som en följd av det negativa delbeslutet avslog Migrationsverket uppehållstillståndsansökan.

NTM-centralens delbeslut är ett självständigt förvaltningsbeslut på vilket bestämmelserna om rättelse av sakfel ska tillämpas. Det att NTM-centralens delbeslut inte separat går att överklaga saknar betydelse avseende möjligheten att enligt förvaltningslagen korrigera ett sakfel.

Eftersom NTM-centralen från början hade haft en felaktig uppfattning om sina möjligheter att ersätta ett tidigare positivt delbeslut med ett negativt delbeslut, fanns det inte skäl att pröva huruvida förutsättningarna för rättelse av sakfel skulle ha uppfyllts i ärendet. NTM-centralens positiva delbeslut sattes i kraft och ärendet återförsändes till Migrationsverket för ny behandling och bedömning av huruvida de allmänna förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd uppfylldes i ärendet.

Förvaltningslagen 50 § 1 mom.

Utlänningslagen 36 §, 76 § 1 mom. (121/2018) och 84 § 1 och 2 mom. (121/2018)

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans och Ari Wirén. Föredragande Juuso Peltonen.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli tehnyt yrittäjän oleskelulupa-asiassa myönteisen osapäätöksen. ELY-keskus oli sittemmin tehnyt uuden korvaavan osapäätöksen, joka oli kielteinen. Tämän kielteisen osapäätöksen johdosta Maahanmuuttovirasto hylkäsi oleskelulupahakemuksen.

ELY-keskuksen osapäätös oli itsenäinen hallintopäätös, jonka osalta oli noudatettava asiavirheen korjaamista koskevaa sääntelyä. Hallintolain tarkoittaman asiavirheen korjaamismahdollisuuden kannalta ei ollut merkitystä sillä, että ELY-keskuksen osapäätökseen ei voinut erikseen hakea muutosta.

Koska ELY-keskuksella on ollut jo lähtökohtaisesti virheellinen käsitys mahdollisuudestaan korvata aikaisempi myönteinen osapäätös kielteisellä osapäätöksellä, asiassa ei ollut perusteita ottaa arvioitavaksi, olisivatko asiavirheen korjaamista koskevat edellytykset täyttyneet. ELY-keskuksen myönteinen osapäätös saatettiin voimaan ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi sen arvioimiseksi, täyttyivätkö asiassa oleskeluluvan myöntämisen yleiset edellytykset.

Hallintolaki 50 § 1 momentti

Ulkomaalaislaki 36 §, 76 § 1 momentti (121/2018) ja 84 § 1 ja 2 momentti (121/2018)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 10.11.2022 nro H6449/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Asian tausta

(1) Maahanmuuttovirasto ei ole 27.10.2020 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle (jäljempänä myös ”hakija” ja ”muutoksenhakija”) yritystoiminnan perusteella haettua jatkolupaa.

(2) Oleskelulupaa ei ole myönnetty muun ohella sen vuoksi, että Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (jäljempänä ELY-keskus) aikaisemman myönteisen osapäätöksen korvaava osapäätös on ollut kielteinen.

(3)

on hylännyt valituksen. Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin täällä on kysymys, perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

(4) Yrittäjän oleskelulupaa koskevassa hakemusasiassa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun valituskelpoisen hallintopäätöksen tekee Maahanmuuttovirasto. ELY-keskuksen osapäätöksellä ei siten ole itsenäistä valituskelpoisuutta eikä hakemusasiaa ole ratkaistu ennen Maahanmuuttoviraston asiassa tekemää päätöstä. ELY-keskus on voinut ennen Maahanmuuttoviraston päätöstä tehdä asiassa korvaavan osapäätöksen sen perusteella, että ELY-keskuksen tietoon on tuotu uusi tosiseikka koskien hakijan oikeutta harjoittaa yritystoimintaa. Korvaavan osapäätöksen tekemisessä ei ole ollut kyse hallintolain 50 §:ssä tarkoitetusta asiavirheen korjaamisesta, johon olisi tullut pyytää hakijan suostumusta. Asian käsittelyssä ei ole tapahtunut menettelyvirhettä, jonka vuoksi valituksenalainen päätös tulisi kumota ja palauttaa viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että asiassa annetut kielteiset päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle oleskeluluvan myöntämiseksi tai uudelleen käsiteltäväksi.

(6) ELY-keskuksen hakemuksen johdosta tekemä ensimmäinen osapäätös oli myönteinen, mutta Maahanmuuttoviraston aloitteesta tehty toinen osapäätös kielteinen. Maahanmuuttoviraston olisi tullut perustaa oleskelulupaharkinta ensimmäiseen osapäätökseen, jonka ELY-keskus oli tehnyt sille kuuluvan toimivallan puitteissa. ELY-keskus ei ole korjannut päätöstään hallintolain 50 §:ssä säädetyllä tavalla, ja korvaava päätös on tehty hakijan vahingoksi.

(7) ELY-keskuksen osapäätös on viranomaisen omassa toimivallassaan tekemä päätös, josta voi valittaa Maahanmuuttoviraston päätöksn yhteydessä. Kaksivaiheisessa prosessissa Maahanmuuttovirastolla ja ELY-keskuksella on kummallakin oma toimivaltansa. Maahanmuuttoviraston pyyntö ELY-keskukselle uuden osapäätöksen tekemisestä ei perustu lakiin. ELY-keskuksen olisi tullut vähintään kuulla hakijaa ennen uuden osapäätöksen tekemistä.

(8)

on lausunnossaan viitannut hallintolain 31 §:ssä tarkoitettuun viranomaisen selvittämisvelvollisuuteen. Jos yrittäjän oleskelulupa-asiassa esitetään uutta selvitystä tai osapäätöksen jälkeen muuten ilmenee uusia seikkoja, Maahanmuuttoviraston on pyydettävä ELY-keskusta tekemään uusi osapäätös tai ainakin arvioimaan uusien tietojen merkitys. Kysymys on hallintolain 10 §:n mukaisesta viranomaisten välisestä yhteistyöstä. Maahanmuuttovirasto ei ole puuttunut ELY-keskuksen osapäätöksen sisältöön.

(9) ELY-keskuksen 31.8.2020 tekemä ensimmäinen osapäätös ei ole valituskelpoinen hallintopäätös. Valitusoikeus koskee vain Maahanmuuttoviraston päätöstä sekä sitä osapäätöstä, johon Maahanmuuttoviraston päätös perustuu. Hallintolain 50 § on sovellettavissa vain Maahanmuuttoviraston päätökseen. Samasta yritystoiminnasta tehdään vain yksi valituskelpoinen osapäätös, joka on tässä tapauksessa 15.10.2020 tehty kielteinen osapäätös.

(10)

on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Asiassa sovellettu menettely ja kysymyksenasettelu

(11) ELY-keskus on ensin tehnyt muutoksenhakijan yrittäjän oleskelulupaa koskevassa asiassa myönteisen osapäätöksen. Maahanmuuttovirasto on tämän jälkeen pyytänyt ELY-keskusta ottamaan osapäätöksen uuteen käsittelyyn, koska Maahanmuuttoviraston tietoon oli tullut uusia muutoksenhakijan aiempaan yritystoimintaan liittyviä seikkoja. ELY-keskus on saamansa selvityksen perusteella tehnyt uuden korvaavan osapäätöksen, joka on ollut kielteinen. Maahanmuuttovirasto ei ole myöntänyt yrittäjän oleskelulupaa, koska ELY-keskuksen osapäätös on ollut kielteinen.

(12) Asiassa on keskeisesti arvioitavana, onko ELY-keskus menetellyt hallintolain asiavirheen korjaamista koskevien säännösten vastaisesti, kun se on hakijan vahingoksi korvannut aikaisemman myönteisen osapäätöksen kielteisellä osapäätöksellä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

(13) Tässä asiassa sovellettavana on ollut ulkomaalaislain 76 §:n 1 momentti (121/2018). Sen mukaan yrittäjän oleskeluluvan myöntäminen perustuu harkintaan, jossa tulee varmistaa, että yritystoiminnalla on kannattavan toiminnan edellytykset. Tämän arvion ja ratkaisun tekee ulkomaalaislain 84 §:n 1 momentin (121/2018) perusteella ELY-keskus, joka antaa asiasta joko myönteisen tai kielteisen osapäätöksen. Tämän jälkeen Maahanmuuttovirasto myöntää ulkomaalaislain 84 §:n 2 momentin (121/2018) perusteella ulkomaalaiselle yrittäjän oleskeluluvan, jos ELY-keskuksen osapäätös on myönteinen eikä ulkomaalaislain 36 §:stä muuta johdu.

(14) ELY-keskuksen oman toimivaltansa puitteissa antama osapäätös on vaikutuksiltaan itsenäinen, koska Maahanmuuttovirasto on ulkomaalaislain 84 §:n (121/2018) perusteella yleensä sidottu osapäätöksen lopputulokseen. Maahanmuuttovirasto ei voi myöntää yrittäjän oleskelulupaa, jos osapäätös on kielteinen, eikä se lähtökohtaisesti voi jättää oleskelulupaa myöntämättä, jos osapäätös on myönteinen. Myönteisestä osapäätöksestä huolimatta Maahanmuuttovirasto voi kuitenkin jättää oleskeluluvan myöntämättä, jos oleskeluluvan myöntämisen ulkomaalaislain 36 §:ssä tarkoitetut yleiset edellytykset eivät täyty.

(15) ELY-keskuksen osapäätös ei ole sellainen lopullinen asiaratkaisu, johon voi erikseen hakea muutosta. Siihen voidaan hakea muutosta vasta pääasian yhteydessä, eli haettaessa muutosta Maahanmuuttoviraston päätökseen oleskelulupa-asiassa. Osapäätöksen lainmukaisuus voi kuitenkin tulla tässä muutoksenhaussa erikseen arvioitavaksi, jolloin osapäätöksen lainvastaisuuden seurauksena myös Maahanmuuttoviraston päätös voi tulla kumottavaksi (ks. KHO 2019:146). Muutoksenhakua koskevaa ulkomaalaislain 190 §:ää on nimenomaisesti täydennetty osapäätösten osalta lailla 216/2023.

(16) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ELY-keskuksen osapäätös on edellä esitetyn perusteella itsenäinen, hallintolain 7 luvussa tarkoitettu hallintopäätös. Hallintoviranomainen voi muuttaa antamaansa hallintopäätöstä ainoastaan siihen nimenomaisesti oikeuttavan säännöksen nojalla. Päätöksessä olevan virheen korjaamisesta on säädetty hallintolain 8 luvussa. Viranomainen voi hallintolain 50 §:n 1 momentin nojalla poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen muun ohella silloin, kun päätös on perustunut selvästi virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen taikka asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka voi olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Asiavirheen korjaamisen edellytyksistä ja asiassa sovellettavasta menettelystä on säädetty hallintolain 50 §:n 2 momentissa ja 52 §:ssä.

$d5

(18) Koska ELY-keskuksella on ollut jo lähtökohtaisesti virheellinen käsitys mahdollisuudestaan korvata aikaisempi myönteinen osapäätös kielteisellä osapäätöksellä, asiassa ei ole perusteita ottaa arvioitavaksi, olisivatko asiavirheen korjaamista koskevat edellytykset täyttyneet.

(19) ELY-keskuksessa on edellä mainituin perustein tapahtunut menettelyvirhe. Tämän vuoksi ELY-keskuksen 15.10.2020 antama kielteinen osapäätös sekä hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava. ELY-keskuksen 31.8.2020 antama myönteinen osapäätös on saatettava voimaan ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi sen arvioimiseksi, täyttyvätkö asiassa oleskeluluvan myöntämisen yleiset edellytykset.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans ja Ari Wirén. Asian esittelijä Juuso Peltonen.

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Essi Kärkkäinen, Elina Halimaa ja Laura Kiiski, joka on myös esitellyt asian.

A

Maahanmuuttovirasto

Muutoksenhakijalle