KHO:2024:1 – Maankäyttö ja rakentaminen

b

A Ab hade av kommunens byggnadstillsynsmyndighet ansökt om tillstånd att placera en matarledning för vatten på en i kommunen belägen fastighet utan markägarens tillstånd. A Ab var ett partivattenbolag som ägdes av tre kommuner samt ett vattentjänstverk. Matarledningen för vatten som avsågs i ansökan utgjorde en del av en under konstruktion varande överkommunal överföringsledning.

Högsta förvaltningsdomstolen hade att avgöra huruvida kommunens byggnadstillsynsmyndighet hade kunnat avslå A Ab:s ansökan på den grunden att det inte enligt markanvändnings- och bygglagen var möjligt att bestämma om placeringen av matarledningen för vatten.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att avsikten med revideringen av vattenlagstiftningen som trädde i kraft år 2012 var att precisera tillämpningsområdet mellan markanvändnings- och bygglagen och vattenlagen samt att betona markanvändnings- och bygglagens företräde vid avgörandet av placeringen av vattenledningar på annans markområde. I samband med lagändringen hade förutsättningarna enligt 161 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen, enligt vilka kommunens byggnadstillsynsmyndighet kunde bestämma om placeringen av ledningen, emellertid inte ändrats.

Förfarandet enligt 161 § i markanvändnings- och bygglagen var avsedd att omfatta endast placeringen av ledningar som betjänar en viss fastighet eller ett visst samhälle, men inte regionala ledningsnätverk som sträckte sig över flera kommuners område. När det därutöver beaktades att ur en författningsrättslig bedömning innehåller 161 § i markanvändnings- och bygglagen en skyldighet att tillåta placeringen av ledningar på ett sätt som begränsar rätten till markägande, skulle bestämmelsen i egenskap av undantagsbestämmelse tolkas restriktivt samt med begränsning till dess ordalydelse.

Matarledningen för vatten som avsågs i A Ab:s ansökan hänförde sig till ett överkommunalt vattentjänstprojekt och var avsedd att tjäna flera kommuner. Matarledningen för vatten som avsågs i ansökan kunde därför inte anses vara en i 161 § 1 mom. markanvändnings- och bygglagen avsedd ledning som betjänar samhället eller en fastighet och miljönämnden hade därmed inte enligt bestämmelserna i markanvändnings- och bygglagen kunnat besluta om dess placering.

Frågan huruvida placeringen av den i A Ab:s ansökan avsedda matarledningen för vatten kunde bestämmas enligt vattenlagen eller lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter kom inte att avgöras i samband med detta ärende.

Markanvändnings- och bygglagen 161 § och 161 a §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Jaakko Autio. Föredragande Petri Hellstén.

A Oy oli hakenut kunnan rakennusvalvontaviranomaiselta lupaa yhdysvesijohdon sijoittamiseen kunnassa sijaitsevan kiinteistön alueelle ilman maanomistajan suostumusta. A Oy oli kolmen kunnan ja yhden vesihuoltolaitoksen omistama tukkuvesiyhtiö. Hakemuksessa tarkoitettu yhdysvesijohto oli osa rakenteilla olevaa ylikunnallista siirtolinjaa.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko kunnan rakennusvalvontaviranomainen voinut hylätä A Oy:n hakemuksen sillä perusteella, että yhdysvesijohdon sijoittamisesta ei voitu päättää maankäyttö- ja rakennuslain nojalla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että vuonna 2012 voimaan tulleella vesilainsäädännön uudistuksella oli pyritty selkeyttämään maankäyttö- ja rakennuslain ja vesilain välistä soveltamisalaa sekä korostamaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen menettelyn ensisijaisuutta toisen maa-alueelle sijoittuvien vesijohtojen sijoittamista ratkaistaessa. Lainmuutoksen yhteydessä ei kuitenkaan ollut muutettu niitä maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n 1 momentin mukaisia edellytyksiä, joiden perusteella kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi määrätä johdon sijoittamisesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n mukainen menettely oli tarkoitettu koskemaan ainoastaan kiinteistöä tai määrättyä yhdyskuntaa palvelevien johtojen sijoittamista, mutta ei usean kunnan alueelle ulottuvia seudullisia johtoverkostoja. Kun lisäksi otettiin huomioon, että maankäyttö- ja rakennuslain 161 § sisältää valtiosääntöoikeudellisesti arvioituna maanomistusoikeutta rajoittavan sallimisvelvollisuuden, lainkohtaa oli sen poikkeussäännösluonne huomioon ottaen tulkittava suppeasti ja rajoittuen sen sanamuotoon.

A Oy:n hakemuksessa tarkoitettu yhdysvesijohto liittyi ylikunnalliseen vesihuoltohankkeeseen, ja se oli tarkoitettu palvelemaan useita kuntia. Hakemuksessa tarkoitettua yhdysvesijohtoa ei tämän vuoksi voitu pitää maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n 1 momentissa tarkoitettuna kiinteistöä tai yhdyskuntaa palvelevana johtona, eikä ympäristölautakunta siten ollut voinut määrätä sen sijoittamisesta maankäyttö- ja rakennuslain säännösten perusteella.

Kysymys siitä, oliko A Oy:n hakemuksessa tarkoitetun yhdysvesijohdon sijoittamisesta mahdollista määrätä vesilain tai kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (lunastuslaki) perusteella, ei tullut ratkaistavaksi tämän asian yhteydessä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 161 § ja 161 a §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Turun hallinto-oikeus 28.12.2022 nro H2244/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Etelä-Satakunnan ympäristölautakunnalle valitusluvan ja tutkii asian lautakunnan valituksesta.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Ympäristölautakunnan päätös Kuninkaanmännyn Vesi Oy:n hakemuksen hylkäämisestä saatetaan voimaan.

A:n valituslupahakemus hylätään.

Asian tausta

(1)

on 25.08.2020 (§ 103) hylännyt Kuninkaanmännyn Vesi Oy:n hakemuksen yhdysvesijohdon sijoittamiseksi koepumppauskaivolta pohjoiseen ja etelään Säkylän kunnassa sijaitsevan kiinteistön 319-411-1-354 alueelle.

(2) Ympäristölautakunta on päätöksessään todennut, että haettua vesijohdon sijoittamista ei voida määrätä maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n nojalla, vaan vesijohdon sijoitus on päätettävä vesilain nojalla vedenottoluvan yhteydessä.

(3)

on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään kumonnut Kuninkaanmännyn Vesi Oy:n valituksesta ympäristölautakunnan päätöksen siltä osin kuin se koskee yhdysvesijohdon sijoittamista ja palauttanut asian tältä osin lautakunnan käsiteltäväksi. A:n kirjelmässään esittämän vaatimuksen yhtiön valituksen hylkäämisestä hallinto-oikeus on jättänyt samalla päätöksellä tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut ympäristölautakunnan päätöksen kumoamista muun ohella seuraavasti:

(4) Kyseinen yhdysvesijohto on osa Euran ja Kokemäen väliin rakennettavaa siirtolinjaa, jonka ohjeellinen reitti on maakuntakaavassa osoitettu Säkylän kunnan alueelle. Vaikka kyseinen yhdysvesijohto liittyy luvitusvaiheessa olevaan vedenottamoon, hakemuksen mukaan sillä varmistetaan myös ylikunnallista vedenjakelun toimivuutta mahdollisissa kriisitilanteissa vedenottoluvasta riippumatta. Yhdysvesijohdon sijoittaminen ei näin ollen liity kiinteästi vireillä olevaan vedenottamon vesitalouslupaan ja siihen liittyvään koepumppaukseen. Yhdysvesijohdon sijoittamisessa toisen omistamalle alueelle on siten ennen kaikkea kysymys vesilain esitöissä (HE 277/2009 vp) tarkoitetulla tavalla sijoittamisen maankäytöllisistä vaikutuksista, eikä se edellytä hankkeen vesitaloudellisten vaikutusten arvioimista.

(5) Vesilain edellä todettujen esitöiden mukaan säännösten tarkoituksena on selkeyttää vesijohtojen sijoittamiseen sovellettavien vesilain sekä maankäyttö- ja rakennuslain välistä soveltamisalaa. Vesitalousluvan yhteydessä voitaisiin antaa samalla oikeus sijoittaa hankkeen edellyttämät johdot. Toisaalta esitöissä on todettu, että erillisenä asiana vireille tullut vesijohdon sijoittaminen ratkaistaisiin maankäyttö- ja rakennuslain nojalla, eli sitä ei voitaisi enää käsitellä lupaviranomaisessa. Koska kysymyksessä olevan yhdysvesijohdon sijoittamiseen tarvittava oikeus ei tässä tapauksessa tule välttämättä perustettavaksi vesilain säännösten nojalla, sen sijoittamisen ratkaisemiselle maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa järjestyksessä ei ole estettä. Asiassa voidaan soveltaa maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n 1 momentin säännöstä johtojen sijoittamisen edellytyksistä.

$f7

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut lautakunnan päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi. Lautakunnan päätös on saatettava kokonaisuudessaan voimaan.

Lautakunta on perustellut vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:

(8) Kuninkaanmännyn Vesi Oy:n hakemuksessa tarkoitetun yhdysvesijohdon sijoittamiselle ei ole mahdollista myöntää lupaa maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n perusteella, koska kysymys seudullisesta vesijohdosta. Seudulliset johtoverkostot eivät kuulu mainitun säännöksen soveltamisalaan, eikä lautakunnalla ole ollut toimivaltaa päättää asiasta.

(9)

on valituslupahakemuksestaan tarkemmin ilmenevin perustein pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

(10)

ovat kiinteistön 319-411-1-354 omistajina antaneet lausuman.

(11)

on antanut lausuman.

(12)

ja

ovat antaneet vastaselitykset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Ratkaisu Etelä-Satakunnan ympäristölautakunnan valitukseen

Kysymyksenasettelu

(13) Asiassa on ratkaistavana, onko Säkylän kunnan rakennusvalvontaviranomaisena toimiva Etelä-Satakunnan ympäristölautakunta voinut hylätä Kuninkaanmännyn Vesi Oy:n hakemuksen saada sijoittaa osa hakemuksessa tarkoitetusta yhdysvesijohdosta Säkylän kunnassa sijaitsevan kiinteistön alueelle sillä perusteella, että sijoittamisesta ei voida päättää maankäyttö- ja rakennuslain nojalla.

Sijoittamislupaa koskeva hakemus

(14) Kuninkaanmännyn Vesi Oy on hakenut lupaa saada sijoittaa osa yhdysvesijohtoa Säkylän kunnassa sijaitsevan kiinteistön 319-411-1-354 alueelle. Yhdysvesijohto ulottuisi Kuninkaanmännyn koepumppauskaivolta noin 550 metrin matkalle pohjoiseen ja noin 1300 metrin matkalle etelään. Hakija on tukkuvesiyhtiö, jonka osakkaina ovat Kokemäen Vesihuolto Oy, Euran kunta sekä Rauman ja Laitilan kaupungit.

(15) Yhtiön tarkoituksena on hakemuksen mukaan veden johtaminen Kuninkaanmännyn vedenottamolta sen asiakaslaitoksille uusien rakennettavien yhdysvesijohtojen sekä olemassa olevien vesijohtoverkostojen välityksellä. Koepumppauksen aikana Kuninkaanmännyn koekaivosta otettu vesi on tarkoitus johtaa pohjavesialueen ja Köyliönjoen valuma-alueen ulkopuolelle. Hakemuksessa on lisäksi esitetty, että hankkeen myötä rakennettavan yhdysvesijohdon avulla varmistetaan myös ylikunnallista vedenjakelun toimivuutta mahdollisissa kriisitilanteissa.

(16) Yhtiön Kuninkaanmännyn vedenottamoa koskeva vesilain mukainen lupahakemus on ollut yhdysvesijohdon sijoittamisesta päätettäessä vireillä Etelä-Suomen aluehallintovirastossa.

Sovellettavat säännökset ja asiaan liittyvä lainvalmisteluaineisto

(17) Maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n 1 momentin mukaan kiinteistön omistaja ja haltija on velvollinen sallimaan yhdyskuntaa tai kiinteistöä palvelevan johdon sijoittamisen omistamalleen tai hallitsemalleen alueelle, jollei sijoittamista muutoin voida järjestää tyydyttävästi ja kohtuullisin kustannuksin. Sama koskee johtoihin liittyviä vähäisiä laitteita, rakennelmia ja laitoksia. Johtoa tai muuta laitetta ei saa rakentaa niin, että vaikeutetaan alueen kaavoitusta tai kaavan toteuttamista. Jollei sijoittamisesta ole sovittu kiinteistön omistajan ja haltijan kanssa, sijoittamisesta päättää kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Sijoittamisesta päätettäessä on kiinnitettävä huomiota siihen, ettei kiinteistölle aiheuteta tarpeetonta haittaa.

(18) Maankäyttö- ja rakennuslain 161 a §:n (589/2011) 1 momentin mukaan vesijohdon ja johtoon liittyvien vähäisten laitteiden ja rakennelmien sijoittamiseen maa-alueella sovelletaan, mitä 161 §:ssä säädetään, jos sijoittamisesta ei päätetä vesilain (587/2011) mukaisessa vedenottoa koskevassa lupapäätöksessä.

$ff

(20) Vesilain 4 luvun 8 §:n 1 momentin mukaan veden ottamista koskevassa päätöksessä voidaan antaa oikeus sijoittaa ottamista palveleva vesijohto toisen alueelle. Vesijohto on sijoitettava toisen alueelle siten, että siitä aiheutuva haitta jää mahdollisimman vähäiseksi. Vesijohdon kohdalla olevaa aluetta ei saa käyttää siten, että vesijohto saattaa vahingoittua tai sen kunnossapito kohtuuttomasti vaikeutuu. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan vesijohdon sijoittamisesta muutoin kuin veden ottamista koskevan päätöksen yhteydessä on voimassa, mitä maankäyttö- ja rakennuslain 161 a §:ssä säädetään.

(21) Edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 277/2009 vp) todetaan vesilain 4 luvun 8 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että vesijohdon ja siihen liittyvän laitteiston sijoittaminen toisen maalle on asiallisesti ottaen ennen muuta alueen maankäyttöön liittyvä kysymys, minkä vuoksi sääntelyjärjestelmän lähtökohtana tulee olla niiden sijoittamisen ratkaiseminen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa järjestyksessä. Hallituksen esityksen mukaan, jos vesijohto sijoittuisi useamman kunnan alueelle, tulisi sijoittamisoikeutta hakea erikseen kultakin kunnalta.

(22) Hallituksen esityksessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998 vp) todetaan maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

(23) Hallituksen esityksessä mainitun rakennuslain (370/1958) 133 §:n (499/1981) yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 1/1981 vp) lausutaan seuraavaa:

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

(24) Kuninkaanmännyn Vesi Oy on hakenut Säkylän kunnan rakennusvalvontaviranomaisena toimivalta Etelä-Satakunnan ympäristökunnalta lupaa yhdysvesijohdon sijoittamiselle Säkylän kunnassa sijaitsevan kiinteistön 319-411-1-354 alueelle. Hakemuksessa tarkoitettu yhdysvesijohto tulisi liittymään Euran kunnan ja Kokemäen kaupungin olemassa olevaan vesihuoltoverkostoon.

(25) Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä kohdissa 19 ja 21 selostettuihin lain esitöihin, joista ilmenee, että vuonna 2012 voimaan tulleen vesilainsäädännön uudistuksen tarkoituksena on ollut selkeyttää maankäyttö- ja rakennuslain ja vesilain välistä soveltamisalaa. Uudistetun sääntelyn perusteella toisen maa-alueelle sijoittuvan vesijohdon sijoittaminen ratkaistaisiin pääsääntöisesti maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa järjestyksessä ja poikkeuksena tästä lähtökohdasta olisivat lähinnä tilanteet, joissa veden johtamista koskevat järjestelyt liittyvät niin kiinteästi itse veden ottamista koskevaan asiaan, että ne on perusteltua käsitellä vesilain mukaisen lupa-asian yhteydessä.

(26) Vaikka edellä mainitulla vesilainsäädännön uudistuksella on korostettu maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen menettelyn ensisijaisuutta maa-alueelle sijoittuvien johtojen sijoittamista ratkaistaessa, uudistuksen yhteydessä ei kuitenkaan ole muutettu niitä maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n 1 momentin mukaisia edellytyksiä, joiden perusteella kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi määrätä johdon sijoittamisesta.

(27) Maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n mukainen menettely on kohdissa 22 ja 23 selostetut lain esityöt huomioon ottaen tarkoitettu koskemaan ainoastaan kiinteistöä tai määrättyä yhdyskuntaa palvelevien johtojen sijoittamista, mutta ei usean kunnan alueelle ulottuvia seudullisia johtoverkostoja. Kun lisäksi otetaan huomioon, että maankäyttö- ja rakennuslain 161 § sisältää valtiosääntöoikeudellisesti arvioituna maanomistusoikeutta rajoittavan sallimisvelvollisuuden, lainkohtaa on sen poikkeussäännösluonne huomioon ottaen tulkittava suppeasti ja rajoittuen sen sanamuotoon.

(28) Kuninkaanmännyn Vesi Oy:n hakemuksessa tarkoitettu yhdysvesijohto liittyy ylikunnalliseen vesihuoltohankkeeseen ja se on tarkoitettu palvelemaan useita kuntia. Kysymys on useaa kuntaa palvelevasta johdosta riippumatta siitä, arvioidaanko yhdysvesijohtoa osana vedenottamohanketta vai johtona, jonka tarkoituksena on varmistaa vedenjakelun toimivuus mahdollisissa kriisitilanteissa. Hakemuksessa tarkoitettua yhdysvesijohtoa ei tämän vuoksi voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n 1 momentissa tarkoitettuna kiinteistöä tai yhdyskuntaa palvelevana johtona, eikä ympäristölautakunta siten ole voinut määrätä sen sijoittamisesta maankäyttö- ja rakennuslain säännösten perusteella.

(29) Kysymys siitä, onko yhtiön hakemuksessa tarkoitetun yhdysvesijohdon sijoittamisesta mahdollista määrätä vesilain tai kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (lunastuslaki) perusteella, ei tule ratkaistavaksi tämän asian yhteydessä.

(30) Hallinto-oikeuden päätös on edellä mainituilla perusteilla kumottava ja ympäristölautakunnan päätös, jolla yhtiön hakemus on hylätty, on saatettava voimaan.

A:n valituslupahakemuksen hylkääminen

(31) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(32) Sen perusteella, mitä A on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei hänen valituslupahakemuksensa osalta ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Etelä-Satakunnan ympäristölautakunta

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Kari Hartzell, Veronica Storträsk (eri mieltä) ja Satu Lehto, joka on myös esitellyt asian.

A

B, C, D, E, F ja G

Kuninkaanmännyn Vesi Oy