KHO:2024:117 – Militärtjänst som alltid besätts för viss tid

A som hade tjänstgjort i en visstidstjänst inom försvarsmakten hade sagt upp sig från sin tjänst mitt under den femårs tjänsteperioden.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att syftet med tjänstgöringstidsersättningen är att stöda omskolningen av de personer som varit utnämnda till militära visstidstjänster i en situation där personens tjänsteförhållande vid Försvarsmakten upphör på grund av att Försvarsmakten inte längre kan erbjuda hen arbete. Det är inte fråga om en sådan förmån som samlas in under tjänstgöringsförhållandet som den tidsbundet anställda tjänstemannen skulle ha rätt till oberoende av orsaken till tjänsteförhållandets upphörande.

A hade inte med stöd av lagen rätt till tjänstgöringstidsersättning. Utgående från den utredning som lämnats i ärendet ansåg högsta förvaltningsdomstolen att personalavdelningen vid Huvudstaben inte hade brutit mot rättsprinciperna inom förvaltningen gällande jämlikhet och skyddade förväntningar när den avslog A:s ansökan om tjänstgöringstidsersättning.

Lagen om försvarsmakten 46 § 1 mom.

Förvaltningslagen 6 §

Statstjänstemannalagen 11 § 2 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans och Juha Lavapuro. Föredragande Elina Ranz.

Puolustusvoimien määräaikaisessa sotilasvirassa palvellut A oli irtisanoutunut virastaan kesken viiden vuoden määräajan.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että palvelusaikakorvauksen tarkoituksena oli tukea määräaikaisiin sotilasvirkoihin nimitettyjen henkilöiden uudelleen kouluttautumista tilanteessa, jossa hänen palvelussuhteensa Puolustusvoimiin päättyy nimenomaan siitä syystä, ettei puolustushallinto kykene enää tarjoamaan hänelle työtä. Kyse ei ollut sellaisesta palvelussuhteen aikana kertyvästä etuudesta, johon määräaikaisessa virassa palvellut henkilö olisi oikeutettu palvelussuhteen päättymisen syystä riippumatta.

A:lla ei ollut lakiin perustuvaa oikeutta palvelusaikakorvaukseen. Asiassa saadun selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoi, että Pääesikunnan henkilöstöosasto ei ollut toiminut vastoin hallinnon oikeusperiaatteita yhdenvertaisuudesta ja luottamuksensuojasta hylätessään A:n hakemuksen palvelusaikakorvauksesta.

Laki puolustusvoimista 46 § 1 momentti

Hallintolaki 6 §

Valtion virkamieslaki 11 § 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 5.5.2023 nro 1100/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Muutoksenhakijan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) Muutoksenhakija on palvellut Puolustusvoimissa määräaikaisen aliupseerin virassa kaksi viiden vuoden kautta. Hänet nimitettiin kolmannelle kaudelle 29.5.2016 — 28.5.2021, josta hän irtisanoutui 18.11.2019 lukien.

(2) Pääesikunnan henkilöstöosasto on 3.6.2021 vastoin muutoksenhakijan oman joukko-osaston esitystä päättänyt, ettei muutoksenhakijalle makseta palvelusaikakorvausta ajalta 29.5.2006 — 17.11.2019.

(3) Pääesikunnan henkilöstöosasto on 9.9.2021 hylännyt muutoksenhakijan oikaisuvaatimuksen seuraavilla perusteilla:

(4) Koulutustuen ja palvelusaikakorvauksen tarkoituksena on tukea henkilön uudelleenkouluttautumista tilanteessa, jossa hänelle ei ole tarjota uutta tehtävää määräaikaisen virkasuhteen päättyessä. Korvausta ei makseta, mikäli henkilö eroaa määräaikaisesta virkasuhteesta kesken määräajan. Tätä tulkintaa on vakiintuneesti noudatettu Puolustusvoimissa. Palvelusaikakorvausta ei makseta myöskään irtisanoutumista edeltävistä kokonaisista jaksoista, vaan oikeus siihen menetetään kokonaan. Koulutustuki on ensisijainen tukimuoto uudelleenkouluttautumiseen, ja sitä maksetaan palvelussuhteen aikana tapahtuvia opintoja varten. Muutoksenhakijan ei ole ollut tarpeen irtisanoutua opiskelujen alkamisen vuoksi.

Hallinto-oikeuden päätös

(5)

on hylännyt muutoksenhakijan valituksen ja hänen vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

(6) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään keskeisesti sillä, että palvelussuhde ei ollut päättynyt puolustusvoimista annetun lain 46 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, kun muutoksenhakija oli irtisanoutunut palvelussuhteesta ennen sen määräajan päättymistä. Tämän vuoksi muutoksenhakijalla ei ollut oikeutta palvelusaikakorvaukseen. Hallinto-oikeus on saamansa selvityksen perusteella todennut, ettei Pääesikunnan henkilöstöosaston päätös ollut hallintolain 6 §:stä ilmenevien tasapuolisen kohtelun periaatteen eikä luottamuksensuojaperiaatteen vastainen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Puolustusvoimat velvoitetaan maksamaan hänelle vaadittu palvelusaikakorvaus laillisine korkoineen. Toissijaisesti hänelle on maksettava palvelusaikakorvaus korkoineen kahden täyden viiden vuoden määräaikaisen aliupseerin viran osalta. Puolustusvoimat on velvoitettava korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

(8) Muutoksenhakija on esittänyt vaatimuksensa tueksi seuraavaa:

(9) Palvelusaikakorvauksen ja koulutustuen tarkoituksena on varmistaa riittävä henkilöstö puolustusvoimien kannalta tärkeisiin määräaikaisiin virkoihin. Muutoksenhakijan tehtävä on kuulunut tällaisiin. Tämäntyyppinen palvelussuhde voidaan uusia kaksi kertaa eli palvelusaika voi olla yhteensä enintään 15 vuotta. Näin ollen muutoksenhakijalle oli koulutukseen hakeutuessaan ja irtisanoutuessaan selvää, että hänen työnsä Puolustusvoimissa tulisi päättymään kolmannen määräaikaisuuden päättyessä. Palvelusaikakorvaus on ainakin muutoksenhakijan omassa joukko-osastossa mielletty nimenomaan lisäkorvaukseksi puolustusvoimille annetuista vuosista.

(10) Muutoksenhakijalle on syntynyt oikeutettu odotus palvelusaikakorvauksen maksamisesta. Tämä perustuu ensinnä muutoksenhakijan oman joukko-osaston vakiintuneeseen käytäntöön, jonka mukaan palveluksensa päättäneille maksetaan palvelusaikakorvausta, vaikka uusi määräaikainen virka olisi ollut tarjolla. Lisäksi muutoksenhakija on irtisanoutuessaan ollut tietoinen Pääesikunnan henkilöstöosaston päätöksestä 8.8.2019, jolla palvelusaikakorvausta oli maksettu eräälle määräaikaisessa virassa palvelleelle henkilölle, vaikka tämä oli irtisanoutunut kesken kolmannen määräaikaisen palvelusjakson. Muutoksenhakijan tilanne ei eroa mainitusta tilanteesta, mutta Pääesikunta on muuttanut tulkintaansa päätösten välillä.

(11)

on antanut lausunnon. Palvelusaikakorvaus ja koulutustuki ovat yleisesti määräaikaisissa sotilasviroissa palvelevia varten luotu tukimuoto, joista koulutustuki palvelussuhteen aikana on ensisijainen. Niiden tarkoituksena on tukea uudelleenkouluttautumista tilanteessa, jossa Puolustusvoimat ei enää kykene työllistämään henkilöä. Palvelusaikakorvaus maksetaan vakiintuneen käytännön mukaan myös, jos Puolustusvoimat ei pysty työllistämään henkilöä esimeriksi 12 vuoden palveluksen jälkeen sen vuoksi, etteivät henkilön ominaisuudet enää vastaa tehtävässä vaadittavia ominaisuuksia, vaikka tehtävä sinänsä olisikin tarjolla. Lainsäätäjä ei ole tarkoittanut korvausta maksettavaksi silloin, kun henkilö itse irtisanoutuu tai ei ota vastaan hänelle tarjottua uutta tehtävää.

(12)

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(13) Asiassa on ensimmäiseksi ratkaistavana, mikä merkitys palvelusaikakorvauksen saamisen kannalta on sillä, että puolustusvoimien määräaikaisessa sotilasvirassa palvellut henkilö on itse irtisanoutunut virasta kesken määräajan.

Oikeudellinen arviointi

Palvelusaikakorvauksen luonne ja irtisanoutumisen merkitys

Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

(15) Aiemmin voimassa olleen puolustusvoimista annetun lain (402/1974) 7 §:n 2 momenttiin on otettu 1.8.2001 voimaan tulleella lakimuutoksella säännös aina määräajaksi täytettävässä sotilasvirassa palvelevalle maksettavasta koulutustuesta ja palveluaikakorvauksesta.

(16) Hallituksen esityksestä (HE 18/2001 vp) ilmenee, että vakinaisten virkojen rinnalle perustettavat aina määräajaksi täytettävät sotilasvirat ovat olennainen osa koulutusuudistusta, ja se liittyy johtajareservin nuorentamiseen. Puolustusvoimiin luotaisiin järjestelmä, jolla voitaisiin tukea aina määräajaksi täytettäviin sotilasvirkoihin nimitettyjen uudelleen kouluttautumista toisiin tehtäviin puolustusvoimissa tai sijoittumista muille työmarkkinoille määräaikaisen palvelussuhteen jälkeen. Ensisijainen tukimuoto olisi rahallinen korvaus, jolla olisi tarkoitus kattaa määräaikaisen palvelussuhteen aikana suoritettavista opinnoista aiheutuvia kustannuksia.

(17) Puolustusvaliokunnan mietinnössä (PuVM 1/2001 vp) on todettu, että määräaikaisen palvelussuhteen käyttöönotto olisi ehdotetussa koulutusuudistuksessa keskeisin toimenpide pyrkimyksessä tuottaa määrältään ja ikärakenteeltaan optimaalinen johtajareservi. Valiokunta on samalla katsonut, että määräaikaisuuteen liittyy haasteita ja riskejä, joista yksi liittyy riittävän oppilasmäärän rekrytointiin. Valiokunta on todennut, että ehdotetut uudelleenkouluttamiseen tähtäävät tukitoimet vaikuttanevat positiivisesti rekrytointiin. Se kuitenkin edellyttää, että ensisijaisena tukimuotona oleva rahallinen korvaus on riittävä.

$100

(19) Puolustusvoimista annetun lain esitöissä (HE 264/2006 vp) on 46 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että mikäli henkilö määräaikaisen palvelussuhteensa jälkeen nimitetään myöhemmin pysyvästi toiseen sotilasvirkaan, määräaikaisessa palvelussuhteessa palveltu aika luetaan hyväksi sotilaseläkettä laskettaessa. Tällöin puolustusvoimille syntyy velvoite suorittaa työnantajan eläkemaksu taannehtivasti valtiokonttorille siitä lukien, kun henkilö on aloittanut palveluksensa aina määräajaksi täytettävässä sotilasvirassa. Koulutustuen ja palvelusaikakorvauksen tarkoituksena on siten osaltaan saattaa määräaikaisessa virassa palvellut henkilö vastaavaan asemaan kuin toistaiseksi voimassa olevaan puolustusvoimien virkaan nimitetty virkamies.

(20) Esitöissä on lisäksi todettu, että uudelleen kouluttautumista tuettaisiin ensisijaisesti maksamalla palvelussuhteen aikana koulutustukea opiskelusta syntyvien kustannusten korvaamiseksi. Palvelusaikakorvausta maksetaan ainoastaan silloin, jos kyseisen määräajan päättyessä puolustushallinto ei kykene tarjoamaan kyseiselle virkamiehelle uutta tehtävää.

Johtopäätökset palvelusaikakorvauksen luonteesta ja irtisanoutumisen merkityksestä

(21) Koulutustuki ja palvelusaikakorvaus liittyvät sellaisiin puolustusvoimien virkoihin, jotka täytetään aina määräajaksi. Uudelleenkouluttautumiseen tähtäävillä tukitoimilla on nähty olevan myönteistä vaikutusta rekrytoinnin onnistumiseen.

(22) Korkein hallinto-oikeus toteaa ensiksi, että tukimuotoja koskevasta lainsäädännöstä esitöineen ilmenee, että ensisijaiseksi tukimuodoksi on tarkoitettu määräaikaisen palvelussuhteen aikana annettava koulutustuki. Vasta jos koulutustukea ei ole käytetty, maksetaan palvelussuhteen päättyessä vastaavan suuruinen palvelusaikakorvaus kertakorvauksena.

(23) Palvelusaikakorvauksen tarkoituksena on, puolustusvoimista annetun lain 46 §:ää sen esitöiden valossa tulkiten, tukea määräaikaisiin sotilasvirkoihin nimitettyjen henkilöiden uudelleen kouluttautumista tilanteessa, jossa hänen palvelussuhteensa Puolustusvoimiin päättyy nimenomaan siitä syystä, ettei puolustushallinto kykene enää tarjoamaan hänelle työtä.

(24) Kyse ei siten ole sellaisesta palvelussuhteen aikana kertyvästä etuudesta, johon määräaikaisessa virassa palvellut henkilö olisi oikeutettu palvelussuhteen päättymisen syystä riippumatta.

(25) Osapuolet ovat esillä olevassa asiassa erimielisiä siitä, olisiko puolustushallinto kyennyt tarjoamaan muutoksenhakijalle uutta tehtävää. Asiassa on selvää, että muutoksenhakijaa ei olisi enää 15 vuoden kokonaispalveluajan päättymisen jälkeen voitu nimittää samaan tehtävään. Muutoksenhakija on kuitenkin irtisanoutunut virastaan noin 1,5 vuotta ennen määräaikaisuuden päättymistä. Asiassa ei ole tullut esiin mitään selvitystä sen tueksi, että työnantaja ei olisi enää muutoksenhakijaan henkilöön liittyvistä syistä voinut työllistää häntä puolustushallinnon tehtäviin. Se, olisiko muutoksenhakijalle ollut tarjolla työtä ja olisiko hänet siten ollut tarkoitus nimittää toistaiseksi puolustusvoimien muuhun virkaan, olisi voinut tulla ratkaistavaksi vasta, jos asia olisi konkretisoitunut määräajan lähestyessä.

(26) Muutoksenhakija ei ole ollut lain mukaan oikeutettu palvelusaikakorvaukseen esillä olevassa tilanteessa, jossa hän on oma-aloitteisesti irtisanoutunut määräaikaisesta virastaan.

Tasapuolisen kohtelun vaatimus ja luottamuksensuoja

(27) Hallinnon keskeiset oikeusperiaatteet on ilmaistu hallintolain 6 §:ssä. Sen mukaan viranomaisen on muun muassa kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti ja viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

(28) Hallituksen esityksessä hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) on 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että ratkaisutoiminnan tulisi olla johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi perustuttava tapauksen erityislaatuun. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Säännösehdotuksessa tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidettäisi myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia. Näin esimerkiksi viranomaisten esittämät käsitykset tai lupaukset hallinnon asiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, johon voitaisiin vedota. Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.

(29) Valtion virkamieslain 11 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on kohdeltava palveluksessaan olevia virkamiehiä tasapuolisesti, jollei siitä poikkeaminen ole virkamiesten tehtävät ja asema huomioon ottaen perusteltua.

Johtopäätökset tasapuolisesta kohtelusta ja luottamuksensuojasta

(30) Muutoksenhakija on vaatimuksensa tueksi vedonnut siihen, että Pääesikunnan henkilöstöosasto on 8.8.2019 päättänyt oikaisuvaatimuksen johdosta maksaa palvelusaikakorvausta eräälle määräaikaisesta aliupseerin virasta irtisanoutuneelle henkilölle. Myönteistä päätöstä on perusteltu muun muassa kyseisen henkilön saamilla virheellisillä tiedoilla palvelusaikakorvaukseen liittyen, minkä oli katsottu voineen vaikuttaa hänen irtisanoutumiseensa.

(31) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että muutoksenhakijan viittaamassa päätöksessä on lähtökohtana nimenomaan todettu, että palvelusaikakorvausta ei makseta, mikäli henkilö eroaa määräaikaisesta virkasuhteesta kesken määräajan. Tältä osin perusteluissa on viitattu puolustusvoimien hallintokäytäntöön sekä yhteen alueellisen hallinto-oikeuden päätökseen. Asian olosuhteissa ja saamansa lisäselvityksen perusteella Pääesikunnan henkilöstöosasto on kuitenkin katsonut, että henkilölle voidaan henkilön omasta irtisanoutumisesta huolimatta maksaa palvelusaikakorvaus. Arvioon vaikuttavana tekijänä on mainittu, että henkilölle oli kerrottu, ettei hänelle ole tarjolla jatkoa määräaikaisuuden päättyessä.

(32) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esillä olevassa toisessa tilanteessa on ollut kyse tapauskohtaisesta harkinnasta, jonka perusteet on esitetty päätöksen perusteluissa. Tämä ratkaisu ei osoita, että työnantaja olisi perusteettomasti asettanut muutoksenhakijan eriarvoiseen asemaan.

(33) Pääesikunnan henkilöstöosastolla ja muutoksenhakijan omalla joukko-osastolla on ollut erilaiset käsitykset palvelusaikakorvauksen maksamisen edellytyksistä. Asiassa ei ole kuitenkaan osoitettu, että muutoksenhakijan omassa joukko-osastossa määräaikaisissa viroissa palvelleille henkilöille olisi vakiintuneen käytännön mukaisesti maksettu palvelusaikakorvausta, vaikka heille olisi ollut tarjolla uusi määräaikainen virka. Muutoksenhakijan tilanne ei ole myöskään suoraan vertailukelpoinen suhteessa tilanteisiin, joissa määräaikaisissa viroissa palvelleiden henkilöiden palvelus on päättynyt määräajan kuluttua loppuun, vaikka palvelusta ei olisi kertynyt kokonaisuudessaan puolustusvoimista annetun asetuksen mukaista 15 vuoden enimmäisaikaa.

(34) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausutuin perustein, että Pääesikunnan henkilöstöosaston aikaisempi päätös toista henkilöä koskevassa asiassa tai muutoksenhakijan omassa joukko-osastossa määräaikaisissa viroissa palvelleiden henkilöiden asioissa noudatettu käytäntö eivät ole luoneet muutoksenhakijalle sellaisia oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia, jotka olisivat estäneet Pääesikunnan henkilöstöosastoa hylkäämästä muutoksenhakijan vaatimusta palvelusaikakorvauksesta.

Johtopäätös

(35) Edellä oikeudellisessa arvioinnissa lausuttuun nähden Pääesikunnan henkilöstöosasto on voinut hylätä muutoksenhakijan oikaisuvaatimuksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei siten ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

(36) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, muutoksenhakijalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Elina Ranz.

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Heli Mäki-Rautila ja Toni Nykänen, joka on myös esitellyt asian.

Muutoksenhakija

Pääesikunnan henkilöstöosasto