KHO:2024:14 – Maankäyttö ja rakentaminen

Den kyrkliga samfälligheten var en betydande fastighetsägare på detaljplaneområdet och därför part i det ärende som gällde ändring av detaljplanen. En medlem av det gemensamma kyrkorådet hade som medlem i stadsplaneringsnämnden under tre år deltagit i nämndens möten där betydande beslut i anslutning till beredningen av och förutsättningarna för godkännande av detaljplanen hade fattats.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att gemensamma kyrkorådet är ett sådant organ som bestämmelserna om samfundsjäv enligt 28 § 1 mom. 5 punkten i förvaltningslagen tillämpas på. Medlemmen i samfällighetens gemensamma kyrkoråd hade varit jävig att delta i beredningen av detaljplaneändringen i stadsplaneringsnämndens möten. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att stadsfullmäktiges beslut att godkänna detaljplaneändringen hade tillkommit i felaktig ordning på grund av att en medlem i stadsplaneringsnämnden varit jävig. Beslutet att godkänna planändringen och förvaltningsdomstolens beslut att avslå besvären upphävdes.

Förvaltningslagen 27 § 1 och 2 mom., 28 § 1 mom. 5 punkten

Kommunallagen 97 § 2 och 5 mom., 135 § 2 mom.

Kyrkolagen (1054/1993) 7 kap. 2 § 2 mom., 10 kap. 1 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio och Joni Heliskoski. Föredragande Satu Sundberg.

Seurakuntayhtymä oli asemakaavamuutosalueen merkittävänä kiinteistönomistajana asianosainen asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskevassa asiassa. Seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston jäsen oli kaupunkisuunnittelulautakunnan jäsenenä osallistunut kolmen vuoden aikana lautakunnan kokouksiin, joissa oli tehty asemakaavan valmistelun ja hyväksymisedellytysten kannalta merkityksellisiä päätöksiä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että seurakuntayhtymän kirkkoneuvostoa oli pidettävä toimielimenä, johon sovellettiin hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan yhteisöjääviä koskevia säännöksiä. Seurakuntayhtymän kirkkoneuvoston jäsen oli ollut esteellinen osallistumaan asemakaavamuutoksen valmisteluun kaupunkisuunnittelulautakunnan kokouksissa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan hyväksymisestä oli syntynyt kaupunkisuunnittelulautakunnan jäsenen esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä. Päätös kaavan muutoksen hyväksymistä ja hallinto-oikeuden päätös valituksen hylkäämisestä kumottiin.

Hallintolaki 27 § 1 ja 2 momentti, 28 § 1 momentti 5 kohta

Kuntalaki 97 § 2 ja 5 momentti, 135 § 2 momentti

Kirkkolaki (1054/1993) 7 luku 2 § 2 momentti, 10 luku 1 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 16.9.2022 nro H4929/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle asiakumppaneineen valitusluvan siltä osin kuin asiassa on kysymys Espoon kaupunkisuunnittelulautakunnan jäsenen E:n esteellisyydestä ja tutkii asian tältä osin.

Espoon kaupunginvaltuuston päätös asemakaavamuutoksen hyväksymisestä ja Helsingin hallinto-oikeuden päätös muutoksenhakijoiden valituksen hylkäämisestä kumotaan.

2. Muutoksenhakijoiden vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

3. Muilta kuin kohdassa 1 mainituilta osin muutoksenhakijoiden valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta kuin kohdassa 1 tarkoitetuilta osin.

Asian tausta

(1)

(2)

on hylännyt muutoksenhakijoiden valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä sekä täytäntöönpanon kieltämistä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään E:n esteellisyyden osalta seuraavasti:

(3) Seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto rinnastuu toimielimenä hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa mainittuun hallitukseen tai hallintoneuvostoon. Näin ollen virkamies, joka on itse tai jonka saman pykälän 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheinen on yhteisen kirkkoneuvoston jäsen, on mainitun lainkohdan perusteella virkamiehenä esteellinen asiassa, jossa seurakuntayhtymä on asianosainen tai jonka ratkaisusta on odotettavissa seurakuntayhtymälle erityistä hyötyä tai vahinkoa.

(4) Asemakaavan muutosasiassa on ollut muun ohella kyse mittavan uudisrakentamisen osoittamisesta Espoon seurakuntayhtymän omistamalle maa-alueelle. Rakennusoikeuden lisääntymisen myötä on odotettavissa, että seurakuntayhtymän maaomaisuuden arvo kasvaa. Hallinto-oikeus katsoo, että kyse on asiasta, jonka ratkaisusta on odotettavissa mainitussa lainkohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä seurakuntayhtymälle. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin tässä yhteydessä, että valittajat ovat esittäneet kaavaratkaisun olevan seurakuntayhtymälle epäedullinen.

(5) E on ollut yhteisen kirkkoneuvoston jäsen silloin, kun hän on kaupunkisuunnittelulautakunnan jäsenenä osallistunut lautakunnan kokouksiin 10.6.2015, 29.11.2017 ja 16.5.2018, joissa on käsitelty nyt kyseessä olevaa asemakaavamuutosta. Hän on siten ollut esteellinen osallistumaan edellä mainittuihin kaupunkisuunnittelulautakunnan kokouksiin ja kaavamuutoksen valmistelua rasittaa näin ollen menettelyvirhe. Asian kokonaisarvioinnissa hallinto-oikeus kuitenkin ottaa huomioon sen, ettei valituksenalainen kaavamuutosratkaisu poikkea lopputulokseltaan yleiskaavan ohjausvaikutuksesta alueelle osoitetusta maankäytöstä. Kaavamuutosalue on Kaitaa-Iivisniemi-osayleiskaavassa osoitettu keskustatoimintojen alueeksi (C) ja lisäksi voimassa olevassa maanalaisessa asemakaavassa alueelle on osoitettu metrotunneli.

(6) Kaavamuutoksen valmistelu ennen valtuuston 25.1.2021 tekemää päätöstä on jatkunut kaupunginhallituksen kokouksissa vuonna 2020, eikä kaupunginhallituksen tai valtuuston kokouksiin ole osallistunut Länsimetro Oy:n hallituksen jäsenyyden tai Espoon seurakuntayhtymän luottamustehtävien perusteella esteelliseksi katsottavia henkilöitä. Lisäksi esteellisyyden vaikutusten arvioinnissa voidaan ottaa huomioon se, että E on toiminut monijäsenisen toimielimen jäsenenä, ei puheenjohtajana. Näissä olosuhteissa menettelyvirheen, joka on aiheutunut E:n osallistumisesta yhteisen kirkkoneuvoston jäsenenä kaupunkisuunnittelulautakunnan kokouksiin, ei ole katsottava vaikuttaneen asian lopputulokseen siten, että päätös kaavamuutoksesta olisi syytä kumota menettelyvirheen johdosta.

(7) Hallinto-oikeus on tarkastellut myös E:n mahdollista esteellisyyttä sen vuoksi, että hän on osallistunut valtuutettuna päätöksentekoon asemakaavan muuttamisesta, minkä lisäksi hän on ollut valtuuston III varapuheenjohtajana ollut läsnä kaupunginhallituksen kokouksessa 25.5.2020.

(8) Kaupunginvaltuutetun esteellisyyden edellytyksenä on kuntalain 97 §:n 1 momentin mukaisesti, että asia koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Vaikka seurakuntayhtymä omistaa kaavamuutosalueella maata, asia ei koske henkilökohtaisesti seurakuntayhtymän luottamushenkilöitä. Näin ollen yksin se, että E ja eräät muut hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa tarkoitetut henkilöt ovat luottamushenkilöitä Espoon seurakuntayhtymässä, ei ole peruste katsoa heitä valtuutettuina esteellisiksi päättämään asemakaavan muuttamisesta kaupunginvaltuuston kokouksessa 25.1.2021.

$f2

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10)

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Espoon kaupunki on velvoitettava korvaamaan hallinto-oikeuden päätöstä koskeva oikeudenkäyntimaksu 260 euroa ja oikeudenkäyntikulut 1 000 euroa.

Vaatimuksen perusteeksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(11) Päätös asemakaavan muuttamisesta on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska päätöksen valmisteluun on Espoon kaupunkisuunnittelulautakunnassa osallistunut luottamushenkilö, joka on samanaikaisesti toiminut asemakaava-alueen suurimman maanomistajan Espoon seurakuntayhtymän luottamushenkilönä yhteisessä kirkkoneuvostossa.

(12) Esteellisyyden seurauksena seurakuntayhtymälle on aiheutunut 10 — 15 miljoonan euron tappiot, koska yhtymän omistamille alueille on kaavoitettu suhteellisesti vähemmän rakennusoikeutta ja kaupunki on lunastanut yhtymän omistamia alueita yleistä hintatasoa alhaisemmilla korvauksilla.

(13) Valituksessa on muutoin vaadittu, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt valituksen tutkimatta kaupunginhallituksen päätöksestä hyväksyä maankäyttösopimus Espoon seurakuntayhtymän ja kaupungin välillä. Hallinto-oikeus ei myöskään ole kumonnut kaavan muutoksen hyväksymispäätöstä, vaikka kaavakarttaan on tehty oleellisia muutoksia kaavaehdotuksen julkisen nähtävillä olon jälkeen.

(14)

on esittänyt, että valitus hylätään ja lausunut muun ohella seuraavaa:

(15) Kaupunkisuunnittelulautakunnan kokoukset, joissa esteellinen jäsen on ollut läsnä ovat olleet vuosina 2015, 2017 ja 2018. Lautakunnan kokoukset eivät ole välittömästi edeltäneet asian ratkaisemista, koska asiaa on ennen kaupunginvaltuuston hyväksymistä vuonna 2021 valmisteltu kaupunginhallituksessa viidessä eri kokouksessa vuonna 2020, joissa käsittelyyn ei ole osallistunut esteellisiä henkilöitä.

(16)

ovat antaneet vastaselityksen, jossa on muun ohella todettu, että E on ollut läsnä kaupunginhallituksen kokouksissa 11.5. ja 25.5.2020.

1. Valitusluvan myöntäminen

1.1 Kysymyksenasettelu

(17) Hallinto-oikeus on katsonut, että E on osallistunut esteellisenä kaupunkisuunnittelulautakunnan jäsenenä lautakunnan kokouksiin 10.6.2015 ja 29.11.2017 ja 16.5.2018, minkä vuoksi kaavamuutoksen valmistelua rasittaa menettelyvirhe. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan ole menettelyvirheen takia kumonnut päätöstä kaavamuutoksen hyväksymisestä.

(18) Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutoksenhakijoiden valituksen johdosta ratkaistava, onko kaupunginvaltuuston päätös kumottava E:n esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

(19) Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

(20) Hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

(21) Kuntalain 97 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä säädetään hallintolain 27 — 30 §:ssä. Mainitun pykälän 5 momentin mukaan esteellisen henkilön on ilmoitettava esteellisyydestään. Henkilön on lisäksi toimielimen pyynnöstä esitettävä selvitys seikoista, joilla voi olla merkitystä hänen esteellisyytensä arvioinnissa.

(22) Asiassa sovellettavaksi tulevan, sittemmin kumotun kirkkolain (1054/1993) 7 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan seurakuntayhtymän hallintoa hoitavat yhteinen kirkkovaltuusto, yhteinen kirkkoneuvosto, johtokunnat sekä seurakuntayhtymän viranhaltijat.

(23) Kirkkolain (1054/1993) 10 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan kirkkoneuvoston asiana on, jollei toisin ole säädetty tai määrätty, momentin 3 kohdan mukaan johtaa seurakunnan hallintoa sekä seurakunnan talouden ja omaisuuden hoitoa. Momentin 5 kohdan mukaan kirkkoneuvoston asia on valvoa seurakunnan etua, edustaa seurakuntaa sekä tehdä sen puolesta sopimukset ja muut oikeustoimet.

1.3 Asiassa saatu selvitys

(24) Kaitaan metrokeskuksen asemakaavan muutoksella alueelle on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueita (AK), asumista palveleva yhteiskäyttöinen korttelialue (AH-1), lähivirkistysalueita (VL-1 ja VL-2), henkilöliikenneterminaalin korttelialue, jolle saa sijoittaa metron sisäänkäyntirakennuksen (LHA-1) sekä autopaikkojen korttelialueita (LPA-1). Asemakaavaselostuksen mukaan asemakaavan muutoksen hakijana ovat olleet Espoon kaupunki, Espoon seurakuntayhtymä ja Iivisniemen huolto Oy, jotka omistavat asemakaavan muutosalueen.

(25) Asemakaavamuutoksen valmistelu on käynnistynyt vuonna 2015, ja kaupunginvaltuusto on hyväksynyt asemakaavamuutoksen 25.1.2021. E on tänä aikana toiminut kaupunkisuunnittelulautakunnan jäsenenä.

(26) Espoon seurakuntayhtymän yhteisen kirkkovaltuuston pöytäkirjan 1/2017 mukaan E on ollut vuosina 2015 — 2016 ja 2017 — 2018 seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston jäsen.

(27) E on toimiessaan Espoon seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston jäsenenä osallistunut asemakaavamuutoksen valmisteluun kaupunkisuunnittelulautakunnassa.

(28) Kaupunkisuunnittelulautakunnan pöytäkirjojen mukaan lautakunta on kokouksessaan 10.6.2015 (§ 102) hyväksynyt kaavalliset tavoitteet Kaitaan metrokeskuksen asemakaavoituksen pohjaksi, kokouksessaan 29.11.2017 (§ 90) hyväksynyt asemakaavan muutoksen asettamisen nähtäville, yhtynyt osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta annettuihin vastineisiin ja päättänyt pyytää asemakaavan muutosehdotuksesta tarvittavat lausunnot ja toimialojen kannanotot sekä kokouksessaan 16.5.2018 (§ 100) päättänyt yhtyä lausuntojen, kannanottojen ja muistutusten johdosta laadittuihin vastineisiin sekä hyväksynyt asemakaavan esitettäväksi kaupunginhallitukselle. Pöytäkirjojen mukaan E on osallistunut mainittuihin kaupunkisuunnittelulautakunnan kokouksiin.

(29) E on ollut vuosina 2015 — 2021 myös Espoon kaupunginvaltuutettu. Hän on ollut läsnä kaupunginvaltuuston varapuheenjohtajana kaupunginhallituksen kokouksissa 11.5.2020 ja 25.5.2020. Lisäksi hän on ollut kaupunginvaltuutettuna hyväksymässä kaavamuutosta koskevaa päätöstä kaupunginvaltuuston kokouksessa 25.1.2021.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

(30) Kirkkolain mukaan seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston tehtävänä on johtaa seurakunnan hallintoa ja omaisuuden ja talouden hoitoa sekä edustaa seurakuntaa ja tehdä sen puolesta sopimukset ja muut oikeustoimet. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kirkkoneuvostoa on näiden tehtävien perusteella pidettävä hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuna toimielimenä, jonka jäseneen sovelletaan mainitussa lainkohdassa tarkoitettua esteellisyysperustetta eli niin sanottua yhteisöjääviä.

(31) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Espoon seurakuntayhtymä on asemakaava-alueen merkittävänä kiinteistönomistajana asianosainen asemakaavamuutoksen hyväksymistä koskevassa asiassa. Kirkkoneuvoston jäsenen esteellisyyden arvioinnissa ei näin ollen ole annettava erikseen merkitystä sille, onko asemakaava-asian ratkaisusta ollut odotettavissa seurakuntayhtymälle erityistä hyötyä tai vahinkoa.

(32) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaupunkisuunnittelulautakunta on valmistellut kaavamuutosta kolmessa kokouksessa 10.6.2015, 29.11.2017 ja 16.5.2018. Lautakunnan käsittelyn jälkeen asemakaavan muutoksen käsittely on siirtynyt kaupunginhallituksen käsiteltäväksi. Kaavamuutosta koskevaan esitykseen on tehty kaupunginhallituksen käsittelyn aikana muutoksia. Kysymys on tältä osin kuitenkin ollut kaavamuutoksen viimeistelystä, eikä kaavamuutoksen valmistelua ole palautettu kaupunkisuunnittelulautakunnalle. Korkein hallinto-oikeus siten katsoo, että ennen kaupunginvaltuuston hyväksymispäätöstä kaupunkisuunnittelulautakunnan kokouksissa on vuosien 2015 — 2018 välisenä aikana tehty asemakaavamuutoksen valmistelun ja hyväksymisedellytysten kannalta merkityksellisiä päätöksiä.

(33) E on ollut seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston jäsenyytensä vuoksi hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla esteellinen osallistuessaan kaupunkisuunnittelulautakunnassa asemakaava-asian käsittelyyn. Korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin hallinto-oikeus, että E:n esteellisyyden vuoksi Espoon kaupunginvaltuuston päätös asemakaavamuutoksen hyväksymisestä on syntynyt kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden päätös asemakaavan hyväksymisen osalta ja kaupunginvaltuuston päätös on tämän vuoksi kumottava.

2. Oikeudenkäyntikuluvaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(34) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, muutoksenhakijoille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Perustelut valitusluvan hylkäämisen osalta

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole muilta osin valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Espoon kaupunginvaltuusto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Petteri Leppikorpi, Liisa Selvenius-Hurme ja Marko Ahlstedt, joka on myös esitellyt asian.

A, B, C ja D

Espoon kaupunginhallitus

Muutoksenhakijat