KHO:2024:23 – Julkinen hankinta

Den upphandlande enheten hade beslutat anskaffa de apparater och den tilläggsutrustning samt de tjänster som var föremål för upphandlingen genom att ansluta sig till det ramavtal som inköpscentralen hade konkurrensutsatt år 2014. Inköpscentralen hade ansvarat för att konkurrensutsättningen när ramavtalet ingicks uppfyllde upphandlingslagens bestämmelser. Trots det hörde det till upphandlingsenhetens ansvar när den anslöt sig till ramavtalet att bedöma om enheten, utgående från ramavtalets villkor och vilka uppgifter som har getts om ramavtalets omfattning, kan ansluta sig till ramavtalet eller om den måste konkurrensutsätta sina upphandlingar.

I den anbudsbegäran som gällt ramavtalet hade upphandlingsenheten inte uppgetts som en upphandlingsenhet som är bunden till eller intresserad av ramavtalet, och dess uppskattade upphandlingsmängd hade inte tagits i beaktande i den uppskattade mängden upphandlingar som ramavtalet gällde. Upphandlingsenheten hade förfarit i strid med upphandlingsbestämmelserna när den beslöt genomföra sina upphandlingar genom att utnyttja ramavtalet.

Lagen om offentlig upphandling och koncession 1 § 1 mom., 20 § 1, 2 och 3 mom., 42 § 4 mom.

EU-domstolens dom i de sammansatta målen C-274/21 och C-275/21, EPIC Financial Consulting (EU:C:2022:565)

Se och jmfr. HFD 2019:84 och HFD 2016:182.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Irma Telivuo, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen, Tero Leskinen och Toni Kaarresalo. Föredragande Jukka Koivusalo.

Hankintayksikkö oli päättänyt hankkia hankinnan kohteena olevat laitteet, lisävarusteet sekä palvelun liittymällä yhteishankintayksikön vuonna 2014 kilpailuttamaan puitejärjestelyyn. Vaikka puitejärjestelyn perustamisvaiheen kilpailuttamisen hankintalain mukaisuudesta oli vastannut yhteishankintayksikkö, hankintayksikön vastuulle kuului puitejärjestelyyn liittymisestä päättäessään sen arvioiminen, voiko se puitejärjestelyn ehtojen ja puitejärjestelyn laajuudesta ilmoitetun perusteella liittyä puitejärjestelyyn vai onko sen kilpailutettava hankintansa.

Puitejärjestelyn kilpailuttamista koskevassa tarjouspyynnössä hankintayksikköä ei ollut ilmoitettu puitejärjestelyyn sitoutuneeksi tai siitä kiinnostuneeksi hankintayksiköksi, eikä sen ennakoitua hankintamäärää ollut myöskään otettu huomioon ilmoitetussa puitejärjestelyn hankintojen arvioidussa määrässä. Hankintayksikkö oli menetellyt hankintasäännösten vastaisesti päättäessään tehdä hankintansa puitejärjestelyä käyttäen.

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 1 § 1 momentti, 20 § 1, 2 ja 3 momentti, 42 § 4 momentti

Unionin tuomioistuimen tuomio yhdistetyssä asiassa C-274/21 ja C-275/21, EPIC Financial Consulting (EU:C:2022:565)

Ks. ja vrt. KHO 2019:84 ja KHO 2016:182.

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Markkinaoikeus 13.10.2022 nro H326/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää AddSecure Smart Care Oy:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Markkinaoikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin AddSecure Smart Care Oy:n valitus markkinaoikeudelle on hylätty.

Korkein hallinto-oikeus ottaa seuraamusten määräämistä koskevan kysymyksen välittömästi ratkaistavakseen ja kumoaa Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallituksen 20.10.2021 tekemän päätöksen (§ 117) siltä osin kuin sillä on päätetty turvapuhelinlaitteiden ja turvapuhelinlaitteisiin liitettävien lisävarusteiden sekä niihin liittyvän palvelun hankkimisesta liittymällä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää sisältäen turvapuhelimet koskevaan puitejärjestelyyn.

Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialuetta, jolle Oulunkaaren kuntayhtymän toiminnan vastuu on siirtynyt, kielletään tekemästä mainitun hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta muutoin hankintapäätöstä täytäntöön nyt asetetun 50 000 euron sakon uhalla.

Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue velvoitetaan korvaamaan AddSecure Smart Care Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 5 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueen ja Tunstall Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

(1)

on ilmoittanut 17.11.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella, 10.12.2014 julkaistulla korjausilmoituksella ja 17.11.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää sisältäen turvapuhelimet koskevasta hankinnasta neljän vuoden sopimuskaudelle ja mahdolliselle neljän vuoden jatkokaudelle.

(2)

on 20.10.2021 tekemällään päätöksellä (§ 117) päättänyt hankkia turvapuhelinlaitteet ja turvapuhelinlaitteisiin liitettävät lisävarusteet, kuten palo-, häkä-, hella- ja ovihälyttimet sekä niihin liittyvän palvelun, kuten huollon ja korjauksen sopimuskaudelle 18.12.2021 — 24.3.2023 ja kahdelle optiovuodelle siten, että Oulunkaaren kuntayhtymä liittyy KL-Kuntahankinnat Oy:n 17.11.2014 julkaistulla tarjouspyynnöllä kilpailuttamaan turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää sisältäen turvapuhelimet koskevaan puitejärjestelyyn. Puitejärjestelyn toimittajana on Tunstall Oy.

(3) Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallitus on samalla päätöksellä päättänyt hankkia turvapuhelinpalveluun liittyvän hälytysten vastaanottopalvelun suorahankintana Tunstall Oy:lta sopimuskaudelle 18.12.2021 — 24.3.2023 ja kahdelle optiovuodelle.

Markkinaoikeuden päätös

(4)

on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. AddSecure Smart Care Oy on vaatinut myös oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

(5)

on kumonnut Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallituksen hankintapäätöksen suorahankintana tehdyn hälytysten vastaanottopalvelua koskevan hankinnan osalta.

(6) Markkinaoikeus on hylännyt AddSecure Smart Care Oy:n valituksen Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallituksen hankintapäätöksestä siltä osin kuin Oulunkaaren kuntayhtymä on päättänyt hankkia turvapuhelinlaitteet ja turvapuhelinlaitteisiin liitettävät lisävarusteet sekä niihin liittyvän palvelun liittymällä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan puitejärjestelyyn. Markkinaoikeus on lisäksi hylännyt AddSecure Smart Care Oy:n ja Tunstall Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

(7) Markkinaoikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin AddSecure Smart Care Oy:n valitus on hylätty, muun ohella seuraavasti:

(8) Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 20 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikön katsotaan täyttäneen mainitun lain mukaiset velvoitteensa, kun se hankkii tavaroita tai palveluja yhteishankintayksiköltä. Hankintalain 20 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikkö on vastuussa itse toteuttamistaan vaiheista käyttäessään yhteishankintayksikön tekemää puitejärjestelyä. Nyt käsillä olevan valituksen kohteena ei ole puitejärjestelyn perustamista koskeva päätös, vaan hankintayksikön päätös liittyä puitejärjestelyyn uuden tarjouskilpailun asemesta. Hankintayksikön toiminnan hankintasäännösten mukaisuuden arvioinnissa käsillä olevassa asiassa ei ole merkitystä sillä, onko yhteishankintayksikkönä puitejärjestelyä perustettaessa toiminut KL-Kuntahankinnat Oy kilpailuttanut kyseinen hankinnan hankintasäännösten mukaisesti esimerkiksi puitejärjestelyn laajuudesta ilmoittaessaan.

(9) Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on tekemällään hankintapäätöksellä päättänyt liittyä yhteishankintayksikkö KL-Kuntahankinnat Oy:n vuonna 2014 kilpailuttamaan puitejärjestelyyn sen sijaan, että hankintayksikkö olisi itse kilpailuttanut turvapuhelinlaitteita koskevan hankinnan. Puitejärjestelyn kohteena on ollut turvapuhelinten vastaanottojärjestelmä sekä turvapuhelinlaitteet lisälaitteineen. Puitejärjestelyä koskevan tarjouspyynnön liitteenä 1 on yksilöity hankintaan sitoutuneita ja hankinnasta kiinnostuneita hankintayksiköitä volyymiarvoineen. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että puitejärjestelyyn voi liittyä myöhemmin mukaan myös muita KL-Kuntahankinnat Oy:n asiakkaita, joita ovat tarjouspyynnön perusteella olleet kaikki Suomen kunnat.

(10) Markkinaoikeus on katsonut ottaen huomioon puitejärjestelyn ehdoista todetun, että Oulunkaaren kuntayhtymä on voinut hyödyntää KL-Kuntahankinnat Oy:n puitejärjestelyä hankintalain 20 §:n 1 momentin nojalla oman kilpailutuksen vaihtoehtona valituksen kohteena olevassa asiassa. Oulunkaaren kuntayhtymä ei ole menetellyt tällä tavoin turvapuhelinlaitteet hankkiessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(11)

on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin yhtiön valitus on hylätty. Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallituksen hankintapäätös on kumottava siltä osin kuin se on päättänyt hankkia turvapuhelinlaitteet ja turvapuhelinlaitteisiin liitettävät lisävarusteet sekä niihin liittyvän palvelun liittymällä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan puitejärjestelyyn.

(12) Hankintayksikköä on kiellettävä tekemästä hankintasopimusta edellä mainitulta osin, kiellon tehosteeksi on asetettava uhkasakko ja hankintayksikkö on velvoitettava kilpailuttamaan hankinta. Markkinaoikeuden ja Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallituksen päätösten täytäntöönpano on kiellettävä valituksenalaiselta osin korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn ajaksi.

(13) Yhtiö on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 8 746 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 9 414,67 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

(14)

on muun ohella ilmoittanut, että kuntayhtymä lakkaa 31.12.2022 ja toiminnan vastuu siirtyy kokonaisuudessaan Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueelle ja osin Lapin hyvinvointialueelle.

(15)

(16) Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue on ilmoittanut, että asia on siirtynyt 1.1.2023 alkaen asianosaisseuraantona Oulunkaaren kuntayhtymältä Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueelle sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun siirryttyä hyvinvointialueelle sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain (612/2021) nojalla.

(17)

on vaatinut, että valitus hylätään ja AddSecure Smart Care Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(18)

on lausumiin antamassaan vastauksessa vaatinut, että Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueen ja Tunstall Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Välipäätös

(19)

on 29.12.2022 antamallaan välipäätöksellä taltionumero H3818/2022 kieltänyt Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallituksen päätöksen 20.10.2021 § 117 täytäntöönpanon siltä osin kuin sillä on päätetty hankkia turvapuhelinlaitteet ja niihin liitettävät lisävarusteet sekä niihin liittyvä palvelu liittymällä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan turvapuhelinten vastaanottojärjestelmää sisältäen turvapuhelimet koskevaan puitejärjestelyyn. Täytäntöönpanoa koskeva määräys on voimassa, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(20) Asiassa on ratkaistava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti päättäessään hankkia turvapuhelinlaitteet ja turvapuhelinlaitteisiin liitettävät lisävarusteet sekä niihin liittyvän palvelun liittymällä KL-Kuntahankinnat Oy:n vuonna 2014 kilpailuttamaan puitejärjestelyyn.

Osapuolten kannat

(21)

on esittänyt, ettei Oulunkaaren kuntayhtymä ole voinut liittyä puitejärjestelyyn, koska kuntayhtymän arvioitua hankintamäärää ei ole ilmoitettu puitejärjestelyn hankinta-asiakirjoissa eikä niissä ole myöskään ilmoitettu hankintojen yhteenlaskettua enimmäismäärää tai -arvoa. Hankinta-asiakirjoissa on ilmoitettu ainoastaan hankintaan sitoutuneiden ja siitä kiinnostuneiden hankintayksiköiden arvioidut hankintamäärät, mikä määrä ei ole kattanut Oulunkaaren kuntayhtymän arvioitua hankintamäärää.

(22) Liittymispäätöstä on arvioitava liittymishetkellä voimassa olevan lain mukaisesti. Puitejärjestely ei täytä hankintalain 42 §:n 4 momentissa asetettuja vaatimuksia. Hankintayksikkö ei voi liittyä puitejärjestelyyn, jossa hankintayksikön arvioitua hankintamäärää tai hankintojen yhteenlaskettua enimmäismäärää ei ole ilmoitettu. Liittyminen puitejärjestelyyn, joka ei täytä hankintalain 42 §:n 4 momentin vaatimuksia, on tulkittava suorahankinnaksi. Kyseessä on hankinnan kohteen laajentaminen ennalta määrittelemättömällä tavalla. Puitejärjestely ei ole täyttänyt myöskään vanhan hankintalain aikana annetun oikeuskäytännön vaatimuksia, koska puitejärjestelyn hankinta-asiakirjoissa ei ole annettu riittäviä tietoja myöhemmin mahdollisesti mukaan liittyvien hankintayksiköiden hankintamääristä tai yhteenlasketusta hankintamäärästä.

(23) Vaikka puitejärjestelyä koskevasta hankintapäätöksestä ei voi enää valittaa, puitejärjestelyn hankinta-asiakirjoissa tai puitesopimuksessa viitatut hankintayksiköt eivät voi liittyä puitejärjestelyyn ilman uutta arviointia. Oulunkaaren kuntayhtymän liittyminen puitejärjestelyyn on ollut hankintalain vastaista.

(24)

on viitannut Oulunkaaren kuntayhtymän markkinaoikeudessa lausumaan. Oulunkaaren kuntayhtymän markkinaoikeudessa esittämän mukaan se on voinut tehdä tavara- ja palveluhankintoja käyttämällä yhteishankintayksikön kilpailuttamaa turvapuhelinlaitteita koskevaa puitejärjestelyä. Puitejärjestelyä koskeva hankinta on kilpailutettu aiemmin voimassa olleiden hankintasäännösten edellyttämällä tavalla avoimena puitejärjestelynä siten, että hankintayksiköt ovat voineet liittyä puitejärjestelyyn myös sopimuskauden aikana.

(25)

on esittänyt, että Oulunkaaren kuntayhtymä on täyttänyt hankintalain mukaiset velvoitteensa, kun se hankkii tavaroita tai palveluita yhteishankintayksiköltä käyttäen yhteishankintayksikön tekemää hankintasopimusta tai hyödyntäen hankintalain 42 §:ssä tarkoitettua puitejärjestelyä. Vanhan hankintalain aikaan kilpailutettu puitejärjestely, johon tarjouspyynnön mukaisesti kaikki Suomen kunnat voivat halutessaan liittyä, on lainvoimainen, eikä siihen ole enää mahdollista hakea muutosta valittamalla Oulunkaaren kuntayhtymän liittymispäätöksestä kyseiseen puitejärjestelyyn.

(26) Oulunkaaren kuntayhtymä on yksi Suomen kuntaorganisaatioista, joten se on alun perin ilmoitettu puitejärjestelyn potentiaaliseksi hyödyntäjäksi. KL-Kuntahankinnat Oy on perustanut kyseessä olevan puitejärjestelyn vuonna 2014, eikä sen voida katsoa menetelleen tuolloin voimassa olleiden hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttaman puitejärjestelyn luonne muuttuisi olennaisesti, mikäli alkuperäisen tarjouspyynnön ehtoja ei olisi mahdollista soveltaa koko sopimuskauden ajan eikä kaikilla Suomen kunnilla ja kuntaorganisaatioilla olisikaan mahdollisuutta liittyä sopimuksen käyttäjiksi.

Hankintamenettelyn oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(27) Oulunkaaren kuntayhtymä (jäljempänä myös kuntayhtymä) on päättänyt liittyä valituksenalaisella päätöksellään KL-Kuntahankinnat Oy:n perustamaan puitejärjestelyyn. Kuntayhtymän päätöksessä on todettu, että tilaajakohtaiset sopimukset on tehtävä puitesopimuksen voimassaolon aikana, viimeistään 31.12.2021 ja että hankinnat tehdään puitesopimuksen kautta. Kysymys on hankintamenettelyä koskevasta kuntayhtymän päätöksestä, jolla kuntayhtymä on päättänyt hankkia hankinnan kohteena olevat turvapuhelinlaitteet, lisävarusteet sekä palvelun KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaa puitejärjestelyä käyttäen.

(28) KL-Kuntahankinnat Oy on kilpailuttanut kysymyksessä olevan puitejärjestelyn vuonna 2014, ja puitejärjestelyn perustamista koskeva päätös on lainvoimainen.

(29) Julkisista hankinnoista ja käyttösopimuksista annetun lain (hankintalaki) 20 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hankkia tavaroita ja palveluita yhteishankintayksiköltä taikka tehdä tavara- ja palveluhankintoja käyttäen yhteishankintayksikön tekemää hankintasopimusta tai hankintalain 42 §:ssä tarkoitettua puitejärjestelyä.

(30) Hankintalain 20 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikön katsotaan täyttäneen hankintalain mukaiset velvoitteensa, kun se hankkii tavaroita tai palveluja yhteishankintayksiköltä taikka hankkii tavaroita taikka palveluja käyttäen yhteishankintayksikön tekemää hankintasopimusta tai hankintalain 42 §:ssä tarkoitettua puitejärjestelyä. Lainkohtaa koskevien yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 108/2016 vp) mukaan yhteishankintayksikön hankintamenettelyyn liittyvien päätösten tultua lainvoimaiseksi yhteishankintayksikköä käyttävien hankintayksiköiden hankinnoista ei olisi mahdollista valittaa sillä perusteella, että yhteishankintayksikkö ei olisi noudattanut hankintalainsäädäntöä kilpailuttaessaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä.

(31) Kun hankintayksikkö liittyy hankintapäätöksellään aiemmin kilpailutettuun puitejärjestelyyn, arvioitavaksi ei siten voi tulla se, onko puitejärjestelyn perustaminen kilpailutettu hankintasäännösten mukaisesti. Näin ollen Oulunkaaren kuntayhtymän hankintapäätöstä koskevan valituksen johdosta asiassa ei tule tutkittavaksi KL-Kuntahankinnat Oy:n hankintapäätös puitejärjestelyn perustamisesta.

(32) Hankintalain 20 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikkö on vastuussa itse toteuttamistaan vaiheista käyttäessään yhteishankintayksikön tekemää hankintasopimusta tai puitejärjestelyä. Mainitussa hallituksen esityksessä on lainkohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa esimerkkinä todettu, että yhteishankintayksikön sopimusta käyttävä hankintayksikkö on vastuussa puitejärjestelyn sisäisen hankinnan tekemisestä.

(33) Asiassa on arvioitavana kysymys kuntayhtymän oikeudesta liittyä puitejärjestelyyn ja tehdä hankintansa puitejärjestelyä käyttäen, eikä siten kyse ole varsinaisesti puitejärjestelyn sisäisen hankinnan toteuttamista koskevan hankintamenettelyn arvioinnista. Kysymyksessä olevan puitejärjestelyyn liittymistä koskevan päätöksen osalta kysymys on kuitenkin kuntayhtymän itse toteuttamasta hankintamenettelyn vaiheesta.

(34) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankintalain 20 §:n 3 momentin perusteella hankintayksikkö on vastuussa puitejärjestelyyn liittymistä koskevan hankintapäätöksensä hankintalain mukaisuudesta. Hankintayksikön vastuuta puitejärjestelyyn liittymistä koskevan päätöksensä hankintalain mukaisuudesta perustelee myös se, että hankintayksikön on hankintalain 1 §:n 1 momentissa edellytetyn mukaisesti kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään, ja ilman hankintalaissa säädettyä perustetta kilpailuttamatta tehty hankinta on hankintalain vastainen suorahankinta.

(35) Asiassa on siten arvioitava, onko Oulunkaaren kuntayhtymän päätös puitejärjestelyyn liittymisestä ollut hankintasäännösten mukainen.

(36) Hankintalain 42 §:n 4 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna lailla 499/2021, on säädetty, että puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyyn valittujen toimittajien ja sellaisten hankintayksiköiden kesken, jotka on selkeästi ilmaistu ja joiden yhteenlaskettu hankintojen enimmäismäärä taikka enimmäisarvo on ilmoitettu puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa. Hankintalain 42 §:llä on saatettu voimaan julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi) 33 artiklan 1 ja 2 kohta.

(37) Hankintalain 42 §:n 4 momentin muuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 244/2020 vp on todettu mainittua momenttia ehdotettavan täsmennettäväksi siten, että hankintayksikön on ilmoitettava puitejärjestelyä käyttävien hankintayksiköiden ostojen arvioitu enimmäismäärä tai -arvo. Hallituksen esityksen mukaan muutoksessa otetaan huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, ja hallituksen esityksessä on viitattu puitejärjestelyä käyttävien hankintayksiköiden yksilöimistä ja niiden tulevien hankintojen määrän ja arvon riittävää ilmoittamista koskevaan direktiiviä selventävään unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (asia C-216/17, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust ja Coopservice Soc. coop. arl).

$10f

(39) Hankintalakien säännösten sekä unionin tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden päätösten perusteella puitejärjestelyä kilpailutettaessa on ilmoitettava tiedot puitejärjestelyä mahdollisesti käyttävistä hankintayksiköistä ja niiden hankintojen laajuudesta. Vaikka puitejärjestelyn kilpailuttamisen hankintalain mukaisuudesta vastaa edellä todetun mukaisesti yhteishankintayksikkö, hankintayksikön vastuulle kuuluu puitejärjestelyyn liittymisestä päättäessään sen arvioiminen, voiko se puitejärjestelyn ehtojen ja puitejärjestelyn laajuudesta ilmoitetun perusteella liittyä puitejärjestelyyn vai onko sen kilpailutettava hankintansa.

(40) Tämä velvollisuus varmistua oikeudesta liittyä puitejärjestelyyn johtuu myös unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, jonka mukaan tehdessään puitejärjestelyn hankintaviranomainen voi sitoutua vain asianomaisten rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen tiettyyn enimmäismäärään ja/tai enimmäisarvoon asti, ja kun tämä raja on saavutettu, kyseisen puitejärjestelyn vaikutukset lakkaavat. Unionin tuomioistuimen mukaan hankintadirektiivin 33 artiklan 2 kohdan nojalla ei siis voida enää tehdä laillisesti hankintasopimusta sellaisen puitejärjestelyn perusteella, jonka osalta mainittu raja on ylittynyt ja jolla ei näin ollen ole vaikutuksia, paitsi jos hankintasopimuksen tekemisellä ei merkittävästi muuteta puitejärjestelyä hankintadirektiivin 72 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetulla tavalla (yhdistetyt asiat C-274/21 ja C-275/21, EPIC Financial Consulting, 66 ja 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(41) Harkittaessa puitejärjestelyyn liittymistä koskevan Oulunkaaren kuntayhtymän päätöksen hankintalain mukaisuutta on arvioitava, onko kuntayhtymän mahdollisesti hankkima määrä sisältynyt puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa ilmoitettuihin hankintamääriin siten, että kuntayhtymä voi tehdä hankintansa kyseistä puitejärjestelyä käyttäen.

(42) Puitejärjestelyn kilpailuttamista koskevassa KL-Kuntahankinnat Oy:n tarjouspyynnössä on todettu muun ohella, että KL-Kuntahankinnat Oy on Suomen Kuntaliitto ry:n omistama yhteishankintayksikkö, joka vastaa koko kunta-alan kattavien hankintojen kilpailuttamisesta. Tarjouspyynnön mukaan KL-Kuntahankinnat Oy:n asiakkaita ovat suomalaiset kunnat, kuntayhtymät, hankintarenkaat, kunnalliset liikelaitokset sekä kuntien omistamat konserniyhtiöt, joista on tietoa Kuntaliiton sivustolla. Tarjouspyynnön mukaan KL-Kuntahankinnat Oy kilpailuttaa puitesopimuksia avoimina puitejärjestelyinä, joka mahdollistaa sen, että puitejärjestelyyn voi liittyä asiakkaita koko sopimuskauden aikana. Tarjouspyynnössä on erikseen ilmoitettu hankintaan etukäteen sitoutuneet asiakkaat ja sopimuksesta kiinnostuneeksi ilmoittautuneet asiakkaat sekä niiden volyymiarvot.

(43) Edellä mainitussa tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu Oulunkaaren kuntayhtymää kysymyksessä olevaan puitejärjestelyyn sitoutuneeksi tai siitä kiinnostuneeksi asiakkaaksi, eikä sen arvioitua hankintamäärää siten ole myöskään otettu huomioon ilmoitetussa puitejärjestelyn hankintojen arvioidussa määrässä. Kun Oulunkaaren kuntayhtymää ja sen mahdollisia hankintoja ei ole otettu huomioon puitejärjestelyn laajuudessa puitejärjestelyä kilpailutettaessa, Oulunkaaren kuntayhtymä ei ole voinut päättää kysymyksessä olevien laitteiden, lisävarusteiden sekä palvelun hankkimisesta liittymällä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan puitejärjestelyyn.

(44) Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että Oulunkaaren kuntayhtymä on menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti päättäessään hankinnasta liittymällä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan puitejärjestelyyn.

(45) Markkinaoikeuden päätös on edellä todettu huomioon ottaen kumottava. Asia olisi palautettava markkinaoikeudelle hankintalain 154 §:n 1 momentissa tarkoitettujen seuraamusten harkitsemista varten. Enemmän viivytyksen välttämiseksi asia on kuitenkin syytä ottaa seuraamusten määräämistä koskevan kysymyksen osalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

Seuraamukset

(46) Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi muun ohella: 1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan; 2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; 3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

(47) Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa hankintalaissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

(48) Hankinnan sopimuskaudeksi on hankintapäätöksessä todettu 18.12.2021 — 24.3.2025 sisältäen kaksi optiovuotta. Korkein hallinto-oikeus on 29.12.2022 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallituksen hankintapäätöksen 20.10.2021 § 117 täytäntöönpanon nyt kysymyksessä olevalta osalta. Täytäntöönpanokielto on asetettu olemaan voimassa siihen saakka, kunnes valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään. Näin ollen asiassa tulee kysymykseen hankintalain 154 §:n 1 momentin 1 — 3 kohdassa säädettyjen ensisijaisten seuraamusten määrääminen.

(49) Oulunkaaren kuntayhtymän hankintalain vastaisen menettelyn vuoksi Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallituksen hankintapäätös kumotaan ja sen täytäntöönpano kielletään ratkaisuosasta määrältään ilmenevän sakon uhalla.

Oikeudenkäyntikulut

(50) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos AddSecure Smart Care Oy joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Oulunkaaren kuntayhtymä on ilmoittanut, että sen toiminta lakkaa ja toiminnan vastuu siirtyy kokonaisuudessaan Pohjois-Pohjanmaan ja osin Lapin hyvinvointialueille. Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue on ilmoittanut asian siirtyneen asianosaisseuraantona Oulunkaaren kuntayhtymältä Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueelle. Tämän vuoksi Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan AddSecure Smart Care Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

(51) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueelle ja Tunstall Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.

KL-Kuntahankinnat Oy

Oulunkaaren kuntayhtymän

yhtymähallitus

AddSecure Smart Care Oy

Markkinaoikeus

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Esko Pakka.

Oulunkaaren kuntayhtymä

Tunstall Oy

Korkein hallinto-oikeus

Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue