KHO:2024:61 – Utlänningsärende

Unionsmedborgaren A reste under våren 2020 till Finland för att träffa sin partner som var bosatt i Finland. Statsrådet hade vid samma tidpunkt fattat beslut om att tillfälligt återinföra den inre gränskontrollen och om vissa reserestriktioner för att förhindra att coronapandemin sprids. Gränsbevakningsväsendet hade med hänvisning till statsrådets beslut avvisat A eftersom hen ansågs utgöra ett hot mot folkhälsan. Förvaltningsdomstolen upphävde på A:s besvär Gränsbevakningsväsendets beslut. Enligt förvaltningsdomstolen kunde A inte anses utgöra ett hot mot folkhälsan eftersom hen inte hade diagnosticerats med eller misstänkts ha insjuknat i den av covid-19 viruset orsakade sjukdomen. Gränsbevakningsväsendet anförde besvär över förvaltningsdomstolens beslut hos högsta förvaltningsdomstolen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att ordalydelsen i den tillämpliga 156 a § 1 mom. i utlänningslagen inte förutsätter att den i bestämmelsen avsedda sjukdomen har konstaterats hos den enskilda unionsmedborgare vars fria rörlighet begränsas av folkhälsoskäl. Däremot föreskrivs i nämnda bestämmelse att begränsningar i den fria rörligheten av folkhälsoskäl kan grunda sig endast på sjukdomar som fyller vissa kriterier. Covid-19 var en sådan i bestämmelsen avsedd sjukdom. Förvaltningsdomstolen borde följaktligen inte ha upphävt Gränsbevakningsväsendets beslut på de framförda grunderna.

I ärendet skulle ännu avgöras om det hade varit nödvändigt och förenligt med proportionalitetsprincipen vägra A inresa av folkhälsoskäl. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att man i synnerhet i början av epidemin varit tvungen att för att skydda folkhälsan genomföra åtgärder i förebyggande syfte. På grund av sjukdomens natur och den begränsade testningskapaciteten hade det varit nödvändigt att begränsa också sådana personers resande som i likhet med A var symptomfria. Det syfte A uppgett för sin resa kunde inte vid den aktuella tidpunkten anses vara ett nödvändigt syfte att resa.

Med beaktande av å ena sidan epidemisituationen i Finland och på annat håll, syftet med reserestriktionerna att skydda människoliv och hälsa samt att säkerställa sjukvårdskapaciteten och å andra sidan syftet med A:s resa och det att hen inte förutom sin i Finland bosatta partner hade andra band till Finland, hade det inte i ärendet framkommit sådana fakta som efter en helhetsbedömning hade vägt tyngre än de som talade för en avvisning av A.

Förvaltningsdomstolens beslut upphävdes och Gränsbevakningsväsendets beslut förblev i kraft.

Finlands grundlag 9 § 4 mom.

Utlänningslagen 5 §, 146 § 1 mom., 156 a § 1 mom. och 167 § 1 mom. 1 punkten

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt art. 21.1

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet) art. 27.1 och art. 29.1

EU-domstolens dom i stor sammansättning 5.12.2023 i målet C-128/22, Nordic Info (ECLI:EU:C:2023:951)

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Eija Siitari, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Joni Heliskoski. Föredragande Hilla Viljamaa.

Unionin kansalainen A oli keväällä 2020 matkustanut Suomeen tavatakseen Suomessa asuvaa seurustelukumppaniaan. Valtioneuvosto oli tuona ajankohtana päättänyt sisärajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta ja eräistä matkustusrajoituksista koronapandemian laajentumisen ehkäisemiseksi. Rajavartiolaitos oli valtioneuvoston päätökseen viitaten käännyttänyt A:n, koska tämän katsottiin muodostavan uhan kansanterveydelle. Hallinto-oikeus kumosi A:n valituksesta Rajavartiolaitoksen päätöksen. Hallinto-oikeuden mukaan A:n ei voitu katsoa olleen uhkaksi kansanterveydelle, koska hänen ei ollut todettu eikä hänen epäilty sairastuneen koronaviruksen aiheuttamaan tautiin. Rajavartiolaitos haki korkeimmalta hallinto-oikeudelta muutosta hallinto-oikeuden päätökseen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiassa sovellettavan ulkomaalaislain 156 a §:n 1 momentin sanamuoto ei edellyttänyt mainitussa lainkohdassa tarkoitetun taudin toteamista sillä yksittäisellä unionin kansalaisella, jonka vapaata liikkuvuutta kansanterveyden perusteella rajoitettiin. Sen sijaan mainitussa lainkohdassa säädettiin siitä, että vapaan liikkuvuuden rajoitukset kansanterveyteen liittyvistä syistä saattoivat perustua vain tietyt kriteerit täyttäviin tauteihin. Covid-19 oli ollut tällainen mainitussa lainkohdassa tarkoitettu tauti. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut kumota Rajavartiolaitoksen päätöstä esittämällään perusteella.

Asiassa oli vielä arvioitava, oliko A:n maahantulon rajoittaminen kansanterveyteen liittyvästä syystä ollut välttämätöntä ja suhteellisuusperiaatteen mukaista. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että etenkin epidemian alkuvaiheessa kansanterveyttä suojaavia toimenpiteitä oli jouduttu toteuttamaan ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti. Taudin luonteen ja testauskapasiteetin rajallisuuden vuoksi oli ollut välttämätöntä rajoittaa myös A:n kaltaisten oireettomien henkilöiden matkustamista. A:n matkalleen ilmoittamaa syytä ei voitu tuona ajankohtana pitää välttämättömänä syynä matkustamiselle.

Kun otettiin huomioon yhtäältä Suomessa ja muualla vallinnut epidemiatilanne, matkustusrajoitusten tavoitteena ollut ihmishenkien ja terveyden suojelu sekä terveydenhuollon kantokyvyn varmistaminen ja toisaalta A:n matkalleen esittämät syyt ja se, ettei hänellä ollut Suomessa asuvan seurustelukumppaninsa ohella muita siteitä Suomeen, asiassa ei ollut ilmennyt seikkoja, jotka kokonaisuutena arvioiden olisivat olleet A:n käännyttämisen puolesta puhuvia seikkoja painavampia.

Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja Rajavartiolaitoksen päätös jäi voimaan.

Suomen perustuslaki 9 § 4 momentti

Ulkomaalaislaki 5 §, 146 § 1 momentti, 156 a § 1 momentti ja 167 § 1 momentti 1 kohta

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 21 artikla 1 kohta

Euroopan unionin perusoikeuskirja 45 artikla 1 kohta ja 52 artikla 1 kohta

Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY (vapaan liikkuvuuden direktiivi) 27 artikla 1 kohta ja 29 artikla 1 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 22.2.2022 nro H1042/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Rajavartiolaitoksen esikunnalle valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös, jolla Rajavartiolaitoksen päätös on kumottu, kumotaan ja Rajavartiolaitoksen päätös jää siten voimaan.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1)

, joka on Sveitsissä asuva Ranskan kansalainen, on saapunut Saksasta Helsinki-Vantaan lentokentälle 16.5.2020. Hän on ilmoittanut tulleensa tapaamaan Suomessa asuvaa pitkäaikaista seurustelukumppaniaan.

(2)

on päätöksellään 16.5.2020 käännyttänyt A:n Ranskaan tai vaihtoehtoisesti asuinmaahansa Sveitsiin, sillä hän ei ole täyttänyt ulkomaalaislain 167 §:n mukaisia maahantulon edellytyksiä.

(3) Rajavartiolaitoksen päätöksessä on viitattu valtioneuvoston 17.3.2020 antamaan asetukseen VNA 18/2020, jonka nojalla on tehty päätökset rajavalvonnan ja sisärajatarkastusten palauttamisesta koronaviruksen aiheuttaman covid-19-tartuntatautiepidemian laajentumisen ehkäisemiseksi. A:n on katsottu muodostavan uhan Suomen kansanterveydelle ulkomaalaislain 156 a §:n mukaisesti. A ei ole rekisteröinyt oleskeluaan Suomessa. Hänen ei ole katsottu olevan seurustelukumppaninsa lähiomainen, eikä matkan tarkoituksena ole ollut välttämätön perheasia. Asian kokonaisharkinnassa ei ollut ilmennyt käännyttämisperusteita painavampia seikkoja.

(4)

on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut A:n valituksesta Rajavartiolaitoksen päätöksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöksen kumoamista muun ohella seuraavasti:

$122

$123

(7) Euroopan unionin neuvosto on 13.2.2020 hyväksynyt koronavirustilanteeseen liittyen päätelmät, joissa se on kehottanut jäsenvaltioita toimimaan yhdessä ja yhteistyössä komission kanssa oikeasuhteisella ja asianmukaisella tavalla jäsenvaltioiden välisen tiiviin ja tehostetun koordinoinnin kehittämiseksi, jotta voidaan varmistaa kaikkien toimenpiteiden, tarvittaessa myös matkustamista koskevien toimenpiteiden, tehokkuus niin, että samalla turvataan vapaa liikkuvuus EU:ssa, ja varmistaa kansanterveyden optimaalinen suojelu. Euroopan unionin oikeuden mukaan jäsenvaltiot voivat kansanterveyden suojelun perusteella toteuttaa toimenpiteitä, joilla rajoitetaan henkilöiden vapaata liikkuvuutta unionissa. Jäsenvaltioiden on vapaata liikkuvuutta koskevia rajoituksia hyväksyessään ja soveltaessaan noudatettava unionin oikeuden periaatteita, erityisesti suhteellisuus- ja syrjimättömyysperiaatteita.

$124

(9) Hallinto-oikeus on siten katsonut, ettei A:ta ole voitu pelkästään Rajavartiolaitoksen päätöksessä esitetyillä perusteilla määrätä käännytettäväksi kotimaahansa Ranskaan tai asuinmaahansa Sveitsiin.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10)

on pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut käännyttämispäätöksen. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(11) Hallinto-oikeus on tulkinnut väärin ulkomaalaislain 156 a §:ää. Kyseisen lainkohdan soveltaminen ei edellytä, että unionin kansalaisen tulee olla sairastunut tai että hänen epäiltäisiin sairastuneen säännöksessä tarkoitettuun tautiin. Rajatarkastuksessa ei ole mahdollista selvittää yksittäisen henkilön mahdollista altistumista tai sairautta tilanteessa, jossa taudin oireet eivät ilmene selkeästi. Käännyttämispäätöksen ajankohtana oireettomien koronaviruksen kantajien tunnistaminen on ollut käytännössä mahdotonta, eikä asianosaisen mahdollista tartuntaa ole voitu poissulkea. Lähtökohtaisesti kenellä tahansa matkustajalla on saattanut olla koronavirustartunta. Mahdollisen tartunnan todennäköisyys on kasvanut henkilön saapuessa alueelta, jossa epidemiologinen tilanne on ollut vakava, kuten on ollut Keski-Euroopassa keväällä 2020.

(12) Kansanterveyttä vaarantavan tartuntataudin levittäminen on mahdollista yksilön omista toimenpiteistä ja tavoitteista riippumatta sekä henkilön itsensä sitä tietämättä. Kansanterveyteen perustuva, liikkumisvapautta rajoittava ulkomaalaislain 156 a §:n 1 momentti ei sisällä korostetun yksilöllistä perustetta, toisin kuin liikkuvuuden rajoittaminen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden perusteella, mikä perustuu nimenomaan yksilön omaan aktiiviseen toimintaan.

(13) Hallinto-oikeus ei ole ottanut riittävällä tavalla huomioon käännyttämisen aikaan vallinneita olosuhteita. Unionin kansalaisten vapaa liikkuvuus on pääsääntö, jota voidaan rajoittaa kansanterveyden suojelemisenkin tarkoituksessa vain, kun se on ehdottoman välttämätöntä. Koronapandemia on aiheuttanut poikkeuksellisen tilanteen, jossa on ollut välttämätöntä suojella kansanterveyttä Suomessa. Sisärajaliikenteen rajoittamisen perusteena on ollut julkisen vallan velvollisuus edistää väestön terveyttä ja oikeutta elämään huomioiden koronaviruksen aiheuttama vakava uhka. A on käännytetty pandemian alkuvaiheessa, jolloin Suomessa vallitsivat poikkeusolot, maahantulon rajoitukset olivat tiukat, tietoa taudista oli vain rajallisesti, testauskapasiteetti oli rajallinen, rokotteita ei ollut kehitetty ja uhka terveydenhuollon ylikuormittumisesta oli todellinen. Edellytykset vapaan liikkuvuuden rajoittamiselle ovat siten täyttyneet.

(14) Vapaata liikkuvuutta on pyritty edistämään siten, että välttämättömänä pidetty liikenne on yksilöllisessä kokonaisharkinnassa oikeuttanut poikkeamaan ulkomaalaislain 156 a §:n soveltamisesta kansanterveysuhasta huolimatta. Käännyttämispäätöksen tekemisen ajankohtana sallittua on ollut muun ohella matkustaminen välttämättömissä perheasioissa, kuten lähiomaisten tapaamista varten. Rajavartiolaitoksen esikunta on antanut lähiomaisen määritelmästä sisäisen käskyn. Määritelmä on ollut julkisesti nähtävillä Rajavartiolaitoksen verkkosivuilla. Seurustelukumppani ei ole sisältynyt määritelmään, eikä seurustelusuhde ole päätöksentekohetkellä ollut välttämätön syy matkustaa Suomeen. Seurustelusuhdetta on vasta 15.6.2020 alkaen pidetty uutena välttämättömän syyn muodostavana perusteena saapua Suomeen osana laajempaa kokonaisuutta, jossa maahantulon rajoituksia on samalla lievennetty.

(15) A:n tilannetta on arvioitu yksilöllisesti, ja asiassa on tehty ulkomaalaislain 146 §:n edellyttämä kokonaisharkinta. A:n Suomeen saapumisen tarkoituksena on ollut tavata seurustelukumppania, joka ei ole ollut hänen avio- tai avopuolisonsa. Hänellä ei ole ollut muita siteitä Suomeen. A:n henkilökohtaiset syyt Suomeen saapumiselle ja muut olosuhteet eivät ole olleet kansanterveydelle aiheutuvaa uhkaa painavampia. Päätös ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen, luottamuksensuojan tai perhe-elämän suojan vastainen, ja se on tehty syrjimättömästi sekä pandemian aikana muodostunutta hallintokäytäntöä noudattaen.

(16)

on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja valtio velvoitetaan korvamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

(17) A on selityksessään lausunut, että henkilöiden vapaa liikkuvuus on Euroopan unionin perusperiaate ja keskeinen oikeus. A:n mukaan Rajavartiolaitos on virheellisesti katsonut, että toisesta unionin jäsenvaltiosta saapuvan henkilön maahantulo voidaan aina estää pandemiasta taikka paikallisesta epidemiasta johtuvien rajoitusten perusteella. Liikkumisrajoitusten perusteena tulee olla kansanterveyden kannalta siinä määrin merkittävä tauti, että sen perusteella Suomen kansalaisen vapautta voidaan rajoittaa. Pakkokeinojen käyttö covid-19-taudin leviämisen estämiseksi edellyttää aina todettua covid-19-tartuntaa.

(18) A:n ja hänen seurustelukumppaninsa suhde on kestänyt yli kahdeksan vuotta, ja A:ta olisi tullut pitää seurustelukumppaninsa lähiomaisena. Seurustelusuhdetta on 15.6.2020 alkaen pidetty välttämättömänä syynä matkustaa. Kysymys ei ole ollut rajanylitykseen sallitun henkilöpiirin laajentamisesta vaan ohjeistuksen täsmentämisestä. Lähiomaisen tapaaminen on sellainen välttämätön perheasia, joka on oikeuttanut liikkumaan Schengen-alueella.

(19) A on lisäksi todennut, että tartuntatautilain nojalla Rajavartiolaitoksella olisi ollut oikeus määrätä asianosainen joko terveystarkastukseen tai testaukseen. Tällainen menettely olisi ollut sekä suhteellisuusperiaatteen että unionin oikeuden mukaista.

(20)

on antanut vastaselityksen, jossa se on todennut, että Rajavartiolaitoksella ei ole ollut tartuntatautilain nojalla toimivaltaa määrätä A:ta terveystarkastukseen. A:ta ei olisi voitu määrätä terveystarkastukseen myöskään ulkomaalaislain 156 a §:n 3 momentin nojalla. Viimeksi mainittu koskee vain tilannetta, jossa henkilö on jo maassa tai hänet rajatarkastuksessa päästetään maahan. A:ta ei sen sijaan ole voitu päästää maahan, koska maahantulon edellytykset eivät ole täyttyneet.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Kysymyksenasettelu

(21) Asiassa on ratkaistavana, onko Rajavartiolaitos voinut keväällä 2020 käännyttää Suomessa asuvaa seurustelukumppaniaan tapaamaan tulleen unionin kansalaisen kansanterveyteen liittyvästä syystä.

2. Sovellettavat oikeusohjeet ja oikeuskäytäntö

2.1 Kansallinen lainsäädäntö ja lain esityöt

(23) Ulkomaalaislain 5 §:n mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä.

(24) Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä ja maasta karkottamista sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseensä liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Jos pääsyn epääminen, käännyttäminen tai maasta karkottaminen taikka siihen liittyvä maahantulokielto perustuisi ulkomaalaisen rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus sekä yleiselle tai yksityiselle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara.

(25) Ulkomaalaislain 156 a §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä maahantuloa ja maassa oleskelua voidaan rajoittaa kansanterveyteen liittyvistä syistä. Rajoitukset voivat perustua vain tautiin, joka on jokin Maailman terveysjärjestön asiaan kuuluvissa asiakirjoissa määritelty, mahdollisesti epidemian aiheuttava tauti tai muu tarttuva tauti, johon sairastuneen tai sairastuneeksi epäillyn Suomen kansalaisen vapautta voitaisiin taudin leviämisen estämiseksi rajoittaa.

(26) Ulkomaalaislain 167 §:n 1 momentin johdantolauseen ja 1 kohdan mukaan unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voidaan käännyttää, jos hänen oleskeluoikeuttaan ei ole rekisteröity tai hänelle ei ole myönnetty oleskelukorttia sekä jos hän ei täytä 155, 156 tai 156 a §:ssä säädettyjä maahantulon edellytyksiä.

$129

(28) Tartuntatautilain 60 §:ssä säädetään henkilön karanteeniin määräämisestä yleisvaaralliselle taudille altistumisen perusteella. Tartuntatautilain 63 §:ssä säädetään yleisvaaralliseen tautiin sairastuneen tai sairastuneeksi epäillyn henkilön eristämisestä.

(29) Tartuntataudeista annetun valtioneuvoston asetuksen (69/2020) 1 §:n 14 kohdan mukaan yleisvaarallisia tartuntatauteja ovat olleet SARS, MERS ja muu uuden koronavirustyypin aiheuttama vaikea infektio. Asetusta on sittemmin muutettu valtioneuvoston asetuksella 884/2023.

2.2 Unionin perussopimukset ja lainsäädäntö

(30) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 21 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai niiden soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.

(31) Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

(32) Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

(33) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annetun direktiivin (2004/38/EY, jäljempänä vapaan liikkuvuuden direktiivi) 27 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.

(34) Mainitun direktiivin 29 artiklan 1 kohdan mukaan vain sellaisen taudin perusteella, joka on jokin Maailman terveysjärjestön asiaankuuluvissa asiakirjoissa määritelty, mahdollisesti epidemian aiheuttava tauti tai muu tarttuva tauti tai tarttuva loistauti, ovat vapaata liikkuvuutta rajoittavat toimenpiteet oikeutettuja, edellyttäen, että näistä taudeista säädetään suojaa koskevissa säännöksissä, joita sovelletaan vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisiin.

(35) Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (2016/399, Schengenin rajasäännöstö) 25 artiklan 1 kohdan mukaan, jos alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu jäsenvaltiossa vakava uhka, jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan kaikille sisärajoilleen tai niiden tiettyihin osiin rajoitetuksi, enintään 30 vuorokauden ajaksi tai, jos vakava uhka kestää pitempään kuin 30 vuorokautta, sen arvioidun keston ajaksi. Sisärajoille väliaikaisesti palautetun rajavalvonnan laajuus ja kesto eivät saa ylittää sitä, mikä on uhan vakavuuden vuoksi ehdottoman välttämätöntä.

2.3 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

(36) Unionin tuomioistuimen suuri jaosto on 5.12.2023 antanut tuomion asiassa C-128/22,

, jossa oli kysymys Belgian valtion asettamista unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta rajoittavista toimenpiteistä kansanterveyteen liittyvistä syistä. Ministerin päätöksillä 30.6.2020 ja 10.7.2020 oli kielletty muu kuin välttämätön matkustaminen Belgiaan ja Belgiasta. Tästä poiketen oli sallittua matkustaa Belgiasta kaikkiin Euroopan unionin maihin, Schengen-alueelle ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sekä matkustaa Belgiaan näistä maista, lukuun ottamatta punaisiksi merkittyjä alueita, joiden luettelo julkaistiin Belgian ulkoministeriön verkkosivustolla. Punaisilta vyöhykkeiltä tulevien matkustajien oli käytävä testeissä ja noudatettava karanteenia. Skandinaviaan suuntautuvien matkojen järjestäjä Nordic Info peruutti kaikki kesäkauden suunnitellut matkat Belgiasta Ruotsiin. Nordic Info katsoi Belgian valtion menetelleen virheellisesti ja vaati korvausta matkojen peruuttamisesta aiheutuneesta vahingosta ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa nostamallaan kanteella.

(37) Unionin tuomioistuin on tuomiossaan todennut, että jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä, edellyttäen, että näihin syihin ei vedota taloudellisista syistä. Direktiivin 2004/38 (

) 27 artiklan 1 kohdan ja 29 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, että jäsenvaltio voi toteuttaa tällaisia toimenpiteitä muissa kuin taloudellisissa tarkoituksissa ja kyseisen direktiivin VI luvussa säädettyjen edellytysten mukaisesti vain tiettyjen sellaisten tautien vuoksi, joista on säädetty sen omiin kansalaisiin sovellettavissa suojasäännöksissä, eli potentiaalisen epidemian aiheuttavien tautien vuoksi. Tässä yhteydessä jäsenvaltio voi sitä suuremmalla syyllä toteuttaa mainittujen säännösten perusteella vapaata liikkuvuutta rajoittavia toimenpiteitä sellaiseen tarttuvaan tautiin liittyvän uhan torjumiseksi, jonka Maailman terveysjärjestö on tunnustanut olevan pandemianluonteinen (tuomion 50, 52 ja 53 kohta).

$12c

(39) Unionin tuomioistuin on myös todennut, että kaikkien kansanterveyteen liittyvistä syistä direktiivin 27 artiklan 1 kohdan ja 29 artiklan 1 kohdan perusteella toteutettujen vapaata liikkuvuutta rajoittavien toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia. Tämä vaatimus on seurausta myös unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan on niin, että pannessaan täytäntöön direktiivin 2004/38 kaltaista unionin oikeuden toimea jäsenvaltioiden on noudatettava suhteellisuusperiaatetta, joka on unionin oikeuden yleinen periaate (tuomion 76 kohta).

(40) Tuomion mukaan oikeasuhtaisuuden vaatimus edellyttää konkreettisesti sen selvittämistä, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset toimenpiteet ensinnäkin soveltuvat tavoitellun yleisen edun mukaisen tavoitteen, joka on tässä tapauksessa kansanterveyden suojelu, saavuttamiseen, toiseksi, että ne rajoittuvat täysin välttämättömään siinä mielessä, että tätä tavoitetta ei voitaisi kohtuudella saavuttaa yhtä tehokkaasti muilla, asianomaisille henkilöille taattuja oikeuksia ja vapauksia vähemmän rajoittavilla keinoilla, ja kolmanneksi, etteivät ne ole suhteettomia kyseiseen tavoitteeseen nähden, mikä edellyttää erityisesti tämän tavoitteen merkityksen ja näihin oikeuksiin ja vapauksiin puuttumisen vakavuuden punnintaa (tuomion 77 kohta).

(41) Sen arvioimiseksi, noudattavatko jäsenvaltiot suhteellisuusperiaatetta kansanterveyden alalla, on otettava huomioon, että ihmisten terveyden ja hengen suojaaminen on EUT-sopimuksessa suojelluista oikeushyvistä ja intresseistä tärkein, ja että jäsenvaltioiden asiana on päättää siitä tasosta, jolla ne aikovat suojella kansanterveyttä, ja siitä tavasta, jolla kyseinen taso on saavutettava. Koska tämä taso voi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen, jäsenvaltioille on tältä osin myönnettävä harkintavaltaa. Se, että jäsenvaltio antaa sääntöjä, jotka eivät ole yhtä ankaria kuin toisen jäsenvaltion antamat säännöt, ei näin ollen merkitse sitä, että ankarammat säännöt olisivat suhteellisuusperiaatteen vastaisia (tuomion 78 kohta).

(42) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että kun on epävarmaa, kohdistuuko henkilöiden terveyteen riskejä tai ovatko tällaiset riskit merkittäviä, jäsenvaltioilla on oltava ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti mahdollisuus toteuttaa suojatoimia joutumatta odottamaan, että näiden riskien toteutuminen on osoitettu. Jäsenvaltioiden on voitava erityisesti toteuttaa toimet, joilla vähennetään mahdollisimman paljon terveyteen kohdistuvaa riskiä (tuomion 79 kohta).

(43) Kun jäsenvaltiot säätävät rajoittavista toimenpiteistä kansanterveyteen liittyvistä syistä, niiden on lisäksi kyettävä esittämään asianmukaiset todisteet, osoittamaan, että ne ovat suorittaneet arvioinnin kyseessä olevien toimenpiteiden soveltuvuudesta, tarpeellisuudesta ja oikeasuhteisuudesta, sekä esittämään mahdolliset muut todisteet perustelujensa tueksi. Tällainen todistustaakka ei kuitenkaan voi mennä niin pitkälle, että toimivaltaisia kansallisia viranomaisia vaadittaisiin näyttämään positiivisesti toteen, ettei millään muulla kuviteltavissa olevalla toimenpiteellä voida toteuttaa tavoiteltua hyväksyttävää päämäärää samoissa olosuhteissa (tuomion 80 kohta).

3. Koronapandemiaan liittyneet toimenpiteet keväällä 2020

(44) Maailman terveysjärjestö WHO julisti 30.1.2020, että koronaviruksen maailmanlaajuinen leviäminen on kansainvälinen kansanterveysuhka. WHO luokitteli 11.3.2020 covid-19-viruksen aiheuttaman epidemian pandemiaksi.

$12d

(46) Valtioneuvosto totesi 16.3.2020 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa, että Suomessa vallitsevat valmiuslain 3 §:n 5 kohdassa tarkoitetut poikkeusolot vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavan hyvin laajalle levinneen vaarallisen tartuntataudin johdosta.

(47) Valtioneuvosto päätti 17.3.2020 eräiden rajanylityspaikkojen väliaikaisesta sulkemisesta ja liikenteen rajoittamisesta sekä rajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta sisärajoille 19.3.2020 alkaen 13.4.2020 saakka covid-19-tartuntatautiepidemien laajentumisen ennaltaehkäisemiseksi ja viruksesta kansanterveydelle aiheutuvan uhan torjumiseksi. Päätöksen voimassaoloa jatkettiin 7.4.2020 ja 7.5.2020 päätöksillä 14.6.2020 saakka, missä yhteyksissä päätöksiin tehtiin joitakin tarkennuksia. Sisärajavalvonnan palauttamista koskevien päätösten mukaan Helsinki-Vantaan lentoaseman kautta oli sallittu vain tavaraliikenne, Suomen kansalaisten ja Suomessa tai muussa EU:n jäsenvaltiossa asuvien paluuliikenne, välttämätön työmatkaliikenne sekä muu välttämätön liikenne.

(48) Sisärajavalvonnan palauttamista koskevan 7.4.2020 päätöksen perustelumuistion mukaan muulla välttämättömällä liikenteellä tarkoitetaan muun ohella pakottavissa perheasioissa (esimerkiksi lapsen tapaamisoikeus, hautajaiset) matkustavia henkilöitä. Vastaavasti 7.5.2020 päätöksen perustelumuistion mukaan muuna välttämättömänä liikenteenä pidetään välttämättömissä perheasioissa matkustamista (esimerkiksi lähiomaisen tapaaminen, hautajaiset, häät, sairaustapaukset).

(49) Valtioneuvosto päätti 12.6.2020 rajanylityspaikkojen väliaikaista sulkemista ja sisärajavalvonnan palauttamista koskevien päätösten muuttamisesta ja voimassaolon jatkamisesta 14.7.2020 saakka. Sisärajavalvontaa koskevan päätöksen perustelumuiston mukaan covid-19-tautiepidemia jatkui edelleen, minkä vuoksi sisärajavalvontaa oli edelleen tarpeen jatkaa osittain 14.7.2020 asti. Muun ohella lentokentät kuitenkin avattaisiin henkilöliikenteelle huomioiden sisärajaliikennettä koskevat matkustusrajoitukset. Päätöksellä tarkoitetulla välttämättömällä henkilöliikenteellä tarkoitetaan muun ohella perheasioissa matkustavia henkilöitä (esimerkiksi lähiomaisen tapaaminen, seurustelusuhde, hautajaiset, häät, sairaustapaukset).

(50) Valtioneuvosto totesi 15.6.2020, että poikkeusolot päättyivät.

4. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(51) A:n käännyttäminen on perustunut keskeisesti siihen, että käännyttämisajankohtana sisärajavalvonta oli palautettu ja Suomeen suuntautuvaa liikennettä oli rajoitettu edellä kohdasta 47 ilmenevillä valtioneuvoston päätöksillä koronaepidemiasta johtuvista syistä. Rajavartiolaitoksen mukaan A ei ollut esittänyt matkalleen sellaista välttämätöntä syytä, jonka perusteella matkustaminen Suomeen olisi ollut kyseisten päätösten mukaan sallittua, eikä kokonaisharkinnassa ollut ilmennyt käännyttämisperustetta painavampia seikkoja.

(52) A on unionin kansalainen. Yleisenä lähtökohtana A:n käännyttämisen edellytyksiä arvioitaessa on siten otettava huomioon, että vapaa liikkuvuus on yksi Euroopan unionin keskeisistä perusperiaatteista ja unionin kansalaisen oikeus, jota voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä oikeuden keskeistä sisältöä kunnioittaen. Rajoitusten on muun ohella oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Kansanterveyteen liittyvistä rajoituksista on säädetty vapaan liikkuvuuden direktiivin 27 ja 29 artiklassa, mikä sääntely on saatettu osaksi kansallista oikeutta ulkomaalaislain 156 a §:ssä.

(53) Ulkomaalaislain 156 a §:n 1 momentin perusteella unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä maahantuloa voidaan rajoittaa kansanterveyteen liittyvistä syistä sellaisen taudin perusteella, joka on Maailman terveysjärjestön asiakirjoissa määritelty, mahdollisesti epidemian aiheuttava tauti, johon sairastuneen tai sairastuneeksi epäillyn Suomen kansalaisen vapautta voitaisiin taudin leviämisen estämiseksi rajoittaa.

(54) Maailman terveysjärjestö WHO on tammikuussa 2020 todennut covid-19-tautiepidemian kansainväliseksi kansanterveysuhaksi ja maaliskuussa 2020 covid-19-tautiepidemian pandemiaksi. Muu koronaviruksen aiheuttama vaikea infektio on 14.2.2020 Suomessa säädetty sellaiseksi yleisvaaralliseksi taudiksi, jonka perusteella siihen sairastuneen tai sairastuneeksi epäillyn Suomen kansalaisen vapautta voidaan rajoittaa tartuntatautilain 60 §:stä ja 63 §:stä ilmenevin edellytyksin. Covid-19-tauti on siten A:n käännyttämisajankohtana ollut sellainen ulkomaalaislain 156 a §:n 1 momentissa tarkoitettu tauti, jonka perusteella unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä maahantuloa on voitu rajoittaa.

(55) Unionin tuomioistuin on edellä selostetussa asiassa C-128/22,

antamassaan tuomiossa todennut, että vapaan liikkuvuuden direktiivin 27 artiklan 1 kohdan ja 29 artiklan 1 kohdan mukaiset kansanterveyteen liittyvät vapaata liikkuvuutta rajoittavat toimenpiteet voidaan toteuttaa yleisesti sovellettavan toimen muodossa. Säännöksissä ei nimittäin mainita, toisin kuin yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen perustuvien rajoitusten osalta, että rajoitusten on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen tai että rajoitusten perusteluiden on liityttävä yksittäiseen tapaukseen. Tätä tulkintaa tukee unionin tuomioistuimen mukaan se, että rajoitusten perusteena olevat taudit voivat jo ominaisuuksiensa vuoksi koskea kokonaisia väestöryhmiä yksilöiden käyttäytymisestä riippumatta.

(56) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön viitaten korkein hallinto-oikeus toteaa, että ulkomaalaislain 156 a §:n 1 momentin sanamuoto, joka sisällöllisesti vastaa vapaan liikkuvuuden direktiivin 27 artiklan 1 kohtaa ja 29 artiklan 1 kohtaa, ei edellytä momentissa tarkoitetun taudin toteamista sillä yksittäisellä unionin kansalaisella, jonka vapaata liikkuvuutta lainkohdan perusteella rajoitetaan. Sen sijaan lainkohdassa säädetään, että vapaan liikkuvuuden rajoitukset kansanterveyteen liittyvistä syistä voivat perustua vain tietyt kriteerit täyttäviin tauteihin. Edellä kohdassa 54 todetuin tavoin covid-19 on ollut tällainen ulkomaalaislain 156 a §:n 1 momentissa tarkoitettu tauti.

(57) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota Rajavartiolaitoksen päätöstä sillä esittämällään perusteella, että A:n ei ole voitu katsoa olleen uhkaksi kansanterveydelle ulkomaalaislain 156 a §:ssä tarkoitetuin tavoin, koska asiassa ei ollut ilmennyt, että A:n itsensä olisi todettu tai epäilty sairastuneen koronaviruksen aiheuttamaan tautiin.

(58) Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko A:n maahantulon rajoittaminen kansanterveyteen liittyvästä syystä ollut välttämätöntä ja suhteellisuusperiaatteen mukaista.

(59) Unionin tuomioistuimen edellä mainitun oikeuskäytännön mukaan kansanterveyteen liittyvien rajoittavien toimenpiteiden on oltava oikeasuhtaisia. Oikeasuhtaisuuden vaatimus edellyttää, että rajoittavat toimenpiteet soveltuvat yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen, ne rajoittuvat välttämättömiin toimenpiteisiin ja ne eivät ole suhteettomia tavoitteeseen nähden. Arvioinnissa on huomioitava, että ihmisten terveyden ja hengen suojaaminen on keskeisin unionin oikeushyvistä, ja että jäsenvaltiot päättävät kansanterveyden suojelemisen tasosta ja tavasta. Kun on epävarmaa, kohdistuuko henkilöiden terveyteen riskejä, jäsenvaltioilla on oltava ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti mahdollisuus toteuttaa suojatoimia odottamatta riskien toteutumista.

$12f

(61) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että etenkin epidemian alkuvaiheessa kansanterveyttä suojaavia toimenpiteitä on jouduttu toteuttamaan ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti. Matkustamista koskevilla rajoituksilla on pyritty vähentämään koronaviruksen leviämistä Suomessa tilanteessa, jossa useassa Euroopan maassa epidemiatilanne on ollut vakavampi kuin Suomessa. Rajoituksilla on pyritty turvaamaan ihmisten henkeä ja terveyttä sekä terveydenhuollon kantokykyä. Taudin luonteen ja testauskapasiteetin rajallisuuden vuoksi on ollut välttämätöntä rajoittaa myös A:n kaltaisten oireettomien henkilöiden matkustamista.

(62) A on esittänyt, että hänen matkalleen on ollut välttämätön syy. Hän on ollut tulossa tapaamaan pitkäaikaista seurustelukumppaniaan, ja häntä olisi tullut pitää seurustelukumppaninsa lähiomaisena. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A ei ole ollut ulkomaalaislain 37 §:ssä tarkoitettu seurustelukumppaninsa perheenjäsen. A:n matkalleen ilmoittamaa syytä ei siten voida pitää sellaisena perheasiana, jota hänen käännyttämisensä ajankohtana on pidetty välttämättömänä, eikä hän ollut esittänyt muutakaan välttämättömänä pidettävää syytä matkalleen. Pelkästään se seikka, että seurustelusuhde on noin kuukautta myöhemmin sisällytetty välttämättömänä pidettyyn liikenteeseen ei anna aihetta arvioida asiaa toisin, etenkin kun otetaan huomioon, että tuona ajankohtana epidemiatilanteen parantumisen johdosta poikkeusolot olivat päättyneet ja rajoituksia on samalla muutoinkin lievennetty.

(63) Kun otetaan huomioon yhtäältä Suomessa ja muualla vallinnut epidemiatilanne, matkustusrajoitusten tavoitteena ollut ihmishenkien ja terveyden suojelu sekä terveydenhuollon kantokyvyn varmistaminen ja toisaalta A:n matkalleen esittämät syyt ja se, ettei hänellä ole ollut Suomessa asuvan seurustelukumppaninsa ohella muita siteitä Suomeen, asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka kokonaisuutena arvioiden olisivat olleet hänen käännyttämisensä puolesta puhuvia seikkoja painavampia.

(64) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:n maahantuloa on voitu rajoittaa kansanterveyteen liittyvistä syistä ulkomaalaislain 156 a §:n 1 momentin perusteella. A:n maahantulon rajoittaminen on ollut välttämätöntä, eikä se ole ollut vastoin suhteellisuusperiaatetta. Näin ollen Rajavartiolaitos on voinut käännyttää A:n, koska tämä ei ole täyttänyt ulkomaalaislain 167 §:n mukaisia maahantulon edellytyksiä. Se seikka, että A:n seurustelukumppani on mahdollisesti saanut tarkentumattomaksi jääneeltä taholta tiedon asianosaisen mahdollisuudesta saapua rajoituksista huolimatta Suomeen, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

(65) Näin ollen hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Rajavartiolaitoksen päätös 16.5.2020 jää siten voimaan.

5. Oikeudenkäyntikulut

(66) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Eija Siitari, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Hilla Viljamaa.

A

Rajavartiolaitoksen Helsingin rajatarkastusosasto

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirita Pesonen, Vesa Heikkilä (eri mieltä) ja Mira Kallatsa, joka on myös esitellyt asian.

Rajavartiolaitoksen esikunta

Nordic Info

vapaan liikkuvuuden direktiivi

Nordic Info,