KHO:2024:69 – Handlingsoffentlighet

Polisen hade fått en anmälan om att ändringssökandens körhälsa har försämrats. Ändringssökanden begärde av polisen uppgifter om vem som hade gjort anmälan.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att ett avslöjande av identiteten hos den som gjort en anmälan om försämrat hälsotillstånd åt den som anmälan gäller kan försämra beredvilligheten att göra motsvarande anmälningar till polisen. Detta skulle försämra polisens möjligheter att övervaka körhälsan, vilket i sin tur skulle försämra trafiksäkerheten och därigenom strida mot ett synnerligen viktigt allmänt intresse.

I det föreliggande fallet hade polisen med anledning av den anmälan som gjorts skridit till åtgärder för att försäkra sig om ändringssökandens körhälsa. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att identiteten hos den som gjort anmälan inte är relevant när ett ärendet gällande körhälsa bedöms och utreds. Ändringssökandens rättssäkerhet äventyrades inte av att uppgiften om anmälarens identitet inte lämnades ut.

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) 11 § 2 mom. 1 punkten

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Joni Heliskoski. Föredragande Liisa Selvenius-Hurme.

Poliisille oli tehty ilmoitus, jonka mukaan muutoksenhakijan ajoterveys oli heikentynyt. Muutoksenhakija oli pyytänyt saada poliisilta tiedon siitä, kuka ilmoituksen oli tehnyt.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ajoterveyttä koskevan ilmoituksen tekijän henkilöllisyyden paljastaminen ilmoituksen kohteelle voi heikentää halukkuutta tehdä vastaavia ilmoituksia poliisille. Tämä heikentäisi poliisin mahdollisuuksia valvoa ajoterveyttä, mikä puolestaan heikentäisi liikenneturvallisuutta ja olisi siten vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.

Nyt kyseessä olevassa asiassa poliisi oli sille saapuneen ilmoituksen johdosta ryhtynyt toimenpiteisiin ajoterveyden varmistamiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ilmoituksen tekijän henkilöllisyys ei ole ollut olennainen tekijä arvioitaessa ja selvitettäessä muutoksenhakijan ajoterveyttä koskevaa asiaa. Ilmoituksen tekijän henkilöllisyyttä koskevan tiedon antamatta jättäminen ei vaarantanut muutoksenhakijan oikeusturvaa.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 11 § 2 momentti 1 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.5.2023 nro 595/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijalle valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1)

on pyytänyt saada Pohjanmaan poliisilaitokselta tiedon poliisille tehdyn ilmoituksen sisällöstä sekä siitä, kuka on ilmoituksen tekijä. Ilmoitus on koskenut A:n ajokykyä ja terveydentilaa.

(2)

on päätöksellään 12.9.2022 hylännyt tietopyynnön.

(3) Päätöksen perustelujen mukaan tiedon antaminen olisi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vastoin erittäin tärkeää yleistä ja yksityistä etua. Kun ilmoituksen tehnyt on ollut huolissaan henkilön ajokyvystä ja liikenneturvallisuudesta, tiedon antaminen loukkaa sitä, että ilmoittaja on uskaltanut ilmoittaa huolensa tärkeästä liikenneturvallisuutta koskevasta seikasta. Lisäksi ilmoittaja on antanut tiedon luottamuksellisesti, jolloin tieto voidaan olla antamatta poliisilain (872/2011) 7 luvun 3 §:n nojalla. Tuon lainkohdan mukaan poliisin henkilöstöön kuuluva ei ole velvollinen ilmaisemaan hänelle hänen palvelussuhteensa aikana luottamuksellisesti tietoja antaneen henkilöllisyyttä koskevaa tietoa.

(4)

on hylännyt A:n valituksen.

(5) Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan julkisuuslain 11 §:n 2 momentin mukaisia asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittamista koskevia säännöksiä voidaan soveltaa vain julkisuuslaissa tai muussa laissa salassa pidettäväksi säädettyihin tietoihin. Sen sijaan, jos pyydetty tieto on julkinen, jokaisella on oikeus se saada. Poliisilaitoksen päätöksestä ei ilmene, että muutoksenhakijan pyytämät tiedot olisi säädetty salassa pidättäviksi julkisuuslaissa tai muussa laissa. Poliisilaitos ei näin ollen ole päätöksessä esitetyin perustein voinut hylätä muutoksenhakijan tietopyyntöä julkisuuslain 11 §:n 2 momentin nojalla.

$ee

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja poliisilaitoksen päätös kumotaan ja että A:lle luovutetaan tieto siitä, kuka tai ketkä olivat tehneet ilmoituksen poliisille hänen ajokyvystään.

(8) Muutoksenhakija epäilee, että ilmoitus poliisille on tehty kiusantekomielessä. Hänelle on aiheutunut taloudellista menetystä sen vuoksi, että hän on joutunut asioimaan asian vuoksi poliisilaitoksella ja lääkärissä sekä suorittamaan ajokokeen uudelleen. Taloudelliset menetykset ovat suuret.

(9) Muutoksenhakijasta on muutama vuosi sitten laadittu samansisältöinen aiheeton ilmoitus. Perättömät väitteet ovat aiheuttaneet sen, että muutoksenhakija on virheellisin perustein joutunut viranomaisten toimien kohteeksi useampaan otteeseen. Asiassa voi siten olla kysymys väärästä ilmiannosta tai kunnianloukkauksesta. Mahdolliset rikosoikeudelliset toimet huomioon ottaen muutoksenhakijan oikeusturva edellyttää oikeutta tietojen saamiseen erityisesti ilmoituksen laatineen henkilöllisyydestä.

(10) Tiedon antamatta jättämistä on perusteltu poliisilain 7 luvun 3 §:ssä säädetyllä poliisin vaitiolo-oikeudella. Nyt kyse ei ole lainkohdassa tarkoitetusta tilanteesta.

(11) Väärän ilmiannon kohteeksi joutunut muutoksenhakija ei vaitiolo-oikeuden vuoksi voi saattaa asiaansa asianmukaisesti tutkittavaksi ja hänen oikeusturvansa on siten vaarantunut.

(12)

on antanut lausuman, jossa on muun ohella esitetty, että ajo-oikeus on monille ihmisille hyvin henkilökohtainen ja sensitiivinen asia. Ajo-oikeus tukee yksilön liikkumisvapautta. Ajokyvyn menettäminen koetaan raskaaksi, ja tämän vuoksi jo se seikka, että muut epäilevät ajokykyä, herättää voimakkaita tunteita. Liikenneturvallisuuteen liittyvässä ajoterveyden valvonnassa poliisi joutuu varsin usein tukeutumaan terveysviranomaisten lisäksi autoilijoilta tuleviin ilmoituksiin ja muiden tekemiin havaintoihin. Poliisi arvioi näiden perusteella kokonaisuutena tilannetta ja tekee tarvittavia päätöksiä.

(13) Poliisilaitos on sille saapuneen ilmoituksen perusteella arvioinut tilannetta ja määrännyt asianomaisen henkilön toimittamaan lääkärinlausunnon ajoterveyden varmistamiseksi. Lääkäri on suositellut asiassa ajokoetta ja uusintatarkastusta kahden vuoden kuluttua. Poliisi on määrännyt asiassa toimenpiteet lääkärinlausunnon suositusten perusteella. Tämä osoittaa, että poliisille saapuneeseen ilmoitukseen on ollut aihetta ja että ilmoittajan huoli henkilön ajokyvystä on siten ollut aiheellinen.

(14) Poliisille saapuu valtakunnallisesti lukuisia ilmoituksia autoilijoista, heidän ajotavastaan, ajoterveydestään tai ylipäätään kyvystään kuljettaa ajoneuvoa turvallisesti. Poliisi voi päätyä näissä tilanteissa esimerkiksi siihen, että henkilö määrätään toimittamaan lääkärinlausunto ajoterveydestään. Poliisilaitos katsoo, että poliisille ilmoittaminen tulisi edelleenkin olla yksittäistapauksessa mahdollista siten, ettei ilmoittajan henkilöllisyyttä paljasteta. Ilmoittajan henkilöllisyyden ilmaisematta jättämismahdollisuudella on suuri merkitys liikenneturvallisuustyössä.

(15)

on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(16) Asiassa on arvioitavana, onko poliisilaitos voinut jättää antamatta A:lle tiedon siitä, kuka on tehnyt poliisille A:n ajokykyä koskevan ilmoituksen.

Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

(18) Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

(19) Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

$f3

(21) Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15, 25 ja 32 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle, taikka asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön terveydentilasta tai tietoja henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista.

(22) Poliisilain 7 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan poliisin henkilöstöön kuuluva ei ole velvollinen ilmaisemaan hänelle hänen palvelussuhteensa aikana luottamuksellisesti tietoja antaneen henkilöllisyyttä koskevaa tietoa eikä salassa pidettäviä taktisia tai teknisiä menetelmiä.

(23) Poliisilain esitöissä (HE 224/2010 vp) mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu lainkohdan vastaavan tuolloin voimassa olleen poliisilain 44 §:n 1 momenttia.

(24) Kumotun poliisilain 44 §:ssä säädettiin poliisin vaitiolo-oikeudesta ja -velvollisuudesta ”todistajana tai muuten kuultaessa”. Poliisilain esitöissä mainitun pykälän perusteluissa (HE 57/1994 vp, esityksen 43 §:n perustelut) on esitetty muun ohella seuraavaa:

(25) ”Ehdotuksessa on erotettu toisistaan poliisin vaitiolovelvollisuus ja vaitiolo-oikeus. Vaitiolovelvollisuus rajoittaa poliisin palveluksessa olevan ilmaisuvapautta, kun taas vaitiolo-oikeus rajoittaa tuomioistuinten, muiden viranomaisten ja yksityisten henkilöiden lakiin perustuvaa oikeutta saada tietoja poliisin henkilöstöön kuuluvilta. (= = =)

(26) Monet henkilöt, joilla on rikoksen selvittämisen kannalta tärkeitä ja oleellisia tietoja, suostuvat kertomaan tietonsa vain sillä edellytyksellä, että kertojan osuus rikoksen selvittämisessä pidetään salassa. Ehdon perusteena on useimmiten enemmän tai vähemmän perusteltu pelko kostotoimenpiteistä. Todistamisvelvollisuus esitutkinnassa ei velvoita ketään ilmoittautumaan oma-aloitteisesti todistajaksi. Poliisi ei voi edes käynnistää kuulustelua, jollei sen tiedossa ole tutkittavaa asiaa tuntevia henkilöitä.

(27) Esitutkinnan tehokkuuden kannalta on tärkeää, että myös luottamuksellisia tietoja voidaan saada, jotta tutkintatoimenpiteet voidaan aloittaa ja kohdistaa oikein. Jos tällaista tietosuojaa ei voida luvata, vaarantuu tiedon saanti alisteisessa asemassa oleviin henkilöihin kohdistuvista rikoksista, vaarallisista rikoksentekijöistä sekä ammattirikollisuudesta. Tietosuoja turvaa henkilön lisäksi hänen perhettään ja muitakin henkilöitä, joihin kostotoimenpiteitä voitaisiin kohdistaa.

(28) Niissäkään tapauksissa, joissa kostotoimenpiteiden pelko on aiheeton, ei aina voida vähäisin perustein paljastaa tiedon antajan henkilöllisyyttä. Vaikka tiedon antajan käsitys turvallisuudestaan on usein henkilökohtainen eikä perustu pelkästään tosiasioihin, käsityksen sivuuttaminen paljastamalla hänen henkilöllisyytensä saattaisi myöhemmin vaikeuttaa poliisin mahdollisuuksia saada tietoja ainakin häneltä.

(29) Poliisimies, joka on saanut tutkintaan vaikuttaneen luottamuksellisen tiedon, on ristiriitaisessa tilanteessa, jos tuomioistuin velvoittaa hänet rangaistuksen uhalla paljastamaan tietolähteensä ja on perusteltua syytä olettaa, että tiedottajan ilmaiseminen johtaa tälle hyvinkin haitallisiin seurauksiin.”

(30) Lainmuutoksella 525/2005 poliisilaissa säädetty vaitiolo-oikeus laajennettiin koskemaan muitakin tilanteita kuin kuulemista. Lakimuutoksen esitöissä (HE 266/2004 vp) on 44 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälän 1 momenttia ehdotettiin muutettavaksi niin, että poliisin henkilöstöön kuuluvan vaitiolo-oikeutta laajennettaisiin varsinaisen kuulemismenettelyn ulkopuolellekin. Ehdotuksen mukaan poliisin henkilöstöön kuuluva voisi muutoinkin kuin häntä tuomioistuimessa tai muutoin kuultaessa olla ilmaisematta edellä mainittuja henkilöllisyyttä tai salassa pidettäviä taktisia tai teknisiä menetelmiä koskevia tietoja. Jatkossa siis tilanteissa, missä edellä mainittuja asioita tiedustelee joko toinen viranomainen tai yksityinen taho, olisi poliisin henkilöstöön kuuluvalla vastaavanlainen vaitiolo-oikeus kuin kuulemistilaisuudessa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(31) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että muutoksenhakijan pyytämä tieto ilmoituksen tekijän henkilöllisyydestä sisältyy poliisin laatimaan muistioon. Korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitettuun jäljennökseen on merkitty salassapitoperusteeksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohta. Merkintä on ilmeisen virheellinen, koska asiakirjassa ei ole kysymys mainitussa lainkohdassa tarkoitetuista tiedoista.

(32) Hallinto-oikeus on perusteluissaan todennut, että poliisilaitoksen päätöksestä ei ilmene, että muutoksenhakijan pyytämät tiedot olisi säädetty salassa pidettäviksi julkisuuslaissa tai muussa laissa. Hallinto-oikeus on näin ollen päätynyt tulkintaan, jonka mukaan poliisilaitos ei ole päätöksessä esitetyin perustein voinut hylätä tietopyyntöä julkisuuslain 11 §:n 2 momentin nojalla.

(33) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poliisilaitoksen päätöksestä tai poliisin hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamista lausunnoista ei ilmene julkisuuslain mukaista salassapitoperustetta. Tietopyynnön kohteena olevaan asiakirjaan sisältyy kuitenkin henkilön terveydentilaa ja henkilökohtaisia oloja kuvaavia tietoja. Vaikka poliisilaitos ei ole ilmoittanut julkisuuslain mukaista salassapitoperustetta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymys ei ole yleisöjulkisesta asiakirjasta vaan asiakirjasta, joka on salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15, 25 ja 32 kohdan perusteella.

(34) Asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko muutoksenhakijalla ollut asianosaisena oikeus saada kyseiset tiedot julkisuuslain 11 §:n perusteella. Erityisesti kysymys on siitä, olisiko tietojen antaminen ollut sanotun pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan vastoin erittäin tärkeää yleistä etua tai erittäin tärkeätä yksityistä etua.

(35) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakijalla on hänen ajoterveytensä selvittämistä koskevan asian asianosaisena julkisuuslain 11 §:n 1 momentin perusteella lähtökohtaisesti oikeus saada tieto hänen asiansa käsittelyyn vaikuttaneista salassa pidettävistäkin asiakirjoista. Asianosaisen tiedonsaantioikeutta on kuitenkin rajoitettu mainitun pykälän 2 momentissa. Viimeksi mainitun momentin 1 kohdan mukaan tieto voidaan jättää antamatta asianosaiselle, jos sen antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua. Lainkohdan esitöiden mukaan tiedonsaantioikeuden rajoittaminen edellyttää tapauskohtaista kokonaisharkintaa, jossa on pyrittävä sovittamaan yhteen yksilön oikeusturvan kannalta keskeinen vaatimus oikeudesta saada tietää itseään koskevan ratkaisun perusteet ja toista koskevat tärkeät edut samoin kuin keskeisten yhteiskunnallisten tavoitteiden ja kulloinkin sovellettavan sääntelyn tarkoituksen toteutuminen.

(36) Poliisin tehtävänä on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2024:24 todetulla tavalla valvoa ajoterveyttä koskevien edellytysten täyttymistä ajo-oikeuden voimassa ollessa. Mikäli kyseiset edellytykset eivät enää täyty, poliisi voi päättää valvonnasta aiheutuvista toimenpiteistä siten kuin ajokorttilaissa erikseen säädetään ja muun ohella määrätä ajo-oikeuden haltijan ajokieltoon.

(37) Pohjanmaan poliisilaitoksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle asiassa antaman lausunnon perusteella poliisille tehdyt ajoterveyttä koskevat ilmoitukset ovat tärkeä osa tätä valvontatyötä. Ilmoitusten perusteella poliisi arvioi tarvittavia toimenpiteitä tapauskohtaisesti ja voi esimerkiksi määrätä henkilön toimittamaan lääkärinlausunnon ajoterveydestään.

(38) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ilmoituksen tekijän henkilöllisyyden paljastaminen ilmoituksen kohteelle voi tilanteesta riippuen heikentää halukkuutta tehdä vastaavia ilmoituksia poliisille. Tämä heikentäisi poliisin mahdollisuuksia valvoa ajoterveyttä, mikä puolestaan heikentäisi liikenneturvallisuutta ja olisi siten vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.

(40) Muutoksenhakija on ajoterveyden selvittämistä koskevan menettelyn aikana saanut tiedon siitä, mitä poliisille tehdyssä ilmoituksessa on esitetty, mutta hänelle on jätetty luovuttamatta tieto ilmoituksen tekijän henkilöllisyydestä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ilmoituksen tekijän henkilöllisyys ei ole ollut olennainen tekijä poliisin arvioidessa ja selvittäessä muutoksenhakijan ajoterveyttä koskevaa asiaa. Poliisi ei ole ratkaissut kysymystä muutoksenhakijan ajo-oikeudesta ilmoituksen vaan muutoksenhakijan toimittaman lääkärinlausunnon perusteella. Asiakirjoista ilmenevän perusteella ilmoituksen tekijän henkilöllisyyttä koskevan tiedon antamatta jättäminen ei myöskään ole vaarantanut muutoksenhakijan oikeusturvaa siinäkään tapauksessa, että hän on itse epäillyt ilmoituksen tekijän menettelyn täyttävän jonkin rikostunnusmerkistön.

(41) Edellä sanotun perusteella korkein hallinto-oikeus toteaa, että poliisin harjoittamaa ajoterveyden valvontaa voidaan pitää sellaisena erittäin tärkeänä yleisenä etuna, jonka perusteella asianosaisjulkisuutta on mahdollista rajoittaa. Ilmoituksen tekijän henkilöllisyyttä koskevan tiedon antamisen voidaan siten lähtökohtaisesti katsoa olevan vastoin julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua erittäin tärkeää yleistä etua. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyseistä erittäin tärkeätä yleistä etua on tässä asiassa pidettävä muutoksenhakijan tiedonsaantioikeutta painavampana.

(42) Nyt kyseessä olevassa asiassa poliisi on tapauskohtaisen kokonaisharkinnan perusteella voinut katsoa, että muutoksenhakijalla ei julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella ole ollut oikeutta saada pyytämäänsä tietoa.

(43) Poliisilaitos ja hallinto-oikeus ovat perustelleet tietopyynnön hylkäämistä myös poliisilain 7 luvun 3 §:ssä säädetyllä poliisin henkilöstöön kuuluvan vaitiolo-oikeudella. Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että kyseisen lainkohdan esityöt huomioon ottaen lainkohdassa säädettyä poliisin henkilöstöön kuuluvan harkinnanvaraista vaitiolo-oikeutta ei ole tarkoitettu salassapitoperusteeksi tilanteessa, jossa on kysymys poliisille tehdystä ajoterveyttä koskevasta ilmoituksesta ja tieto ilmoituksen tekijästä on kirjattu poliisilaitoksen hallussa olevaan asiakirjaan. Poliisi ei siten ole voinut hylätä tietopyyntöä kyseisen lainkohdan perusteella.

(44) Tietopyyntö on edellä kuvatuin perustein voitu hylätä julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella. Valitus on näin ollen hylättävä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta muuteta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

A

Pohjanmaan poliisilaitos

Hallinto-oikeus

Asian ovat hallinto-oikeudessa ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Petri Forma, Jani Ruotsalainen ja Hanna Vainionpää, joka on myös esitellyt asian.

Muutoksenhakijalle