KHO:2025:14 – Asiakirjajulkisuus

En begäran om uppgifter hade gjorts gällande uppgifter om namnen på verksamhetsidkare inom pälsfarmning, deras FO-nummer och pälsdjursfarmarnas belägenhetskommuner. Uppgifterna ingick i vissa tillståndshandlingar. Frågan gällde om dessa uppgifter var personuppgifter enligt art. 4.1 i den allmänna dataskyddsförordningen.

Bland verksamhetsidkarna inom pälsfarmning fanns både bolag det vill säga juridiska personer som verkar som företag, och enskilda näringsidkare. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att uppgifterna på namn och FO-nummer gällande de verksamhetsidkare som har bolagsform inte är personuppgifter enligt den allmänna dataskyddsförordningen. Däremot var i de fall verksamheten idkas av en enskild näringsidkare, verksamhetsidkarens namn och FO-nummer personuppgifter enligt förordningen.

Uppgiften om farmens belägenhetskommun ansågs inte vara en i förordningen avsedd personuppgift.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) artikel 4.1

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Petri Helander, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Emil Waris. Föredragande Mikko Rautamaa.

Tietopyyntö koski eräisiin lupa-asiakirjoihin sisältyviä tietoja turkistarhojen toiminnanharjoittajien nimistä, Y-tunnuksista ja tarhojen sijaintikunnista. Asiassa oli kysymys siitä, olivatko nämä tiedot yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja henkilötietoja.

Turkistarhojen toiminnanharjoittajiin lukeutui sekä yhtiöitä eli oikeushenkilön muodossa toimivia yrityksiä että yksityisiä elinkeinonharjoittajia.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhtiömuotoisten toiminnanharjoittajien nimet ja Y-tunnukset eivät olleet yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuja henkilötietoja.

Sitä vastoin niissä tapauksissa, joissa toimintaa harjoitettiin yksityisenä elinkeinonharjoittajana, toiminnanharjoittajan nimi ja Y-tunnus olivat asetuksessa tarkoitettuja henkilötietoja.

Tarhan sijaintikuntaa koskevan tiedon ei katsottu olevan asetuksessa tarkoitettu henkilötieto.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) 4 artikla 1 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 24.10.2023 nro 6091/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualueelle valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos pysyttäen asia palautetaan aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin A:n tietopyyntö on hylätty yhtiömuotoisten toiminnanharjoittajien nimien ja Y-tunnusten osalta sekä siltä osin kuin tietopyyntö on hylätty supikoiratarhojen sijaintikuntaa koskevien tietojen osalta.

Asian tausta

(1)

on 21.9.2021 sähköpostitse tekemällään tietopyynnöllä pyytänyt saada Etelä-Suomen aluehallintovirastolta aluehallintoviraston haitallisen vieraslajin pitämiseen tarhaustarkoituksessa 31.5.2021 antaman poikkeusluvan täydennyksen (ESAVI/22892/2018) liitteissä 1 — 111 kustakin supikoiratarhasta olevat tiedot muun ohella toiminnanharjoittajasta, Y-tunnuksesta ja sijaintikunnasta.

(2)

on päätöksellään 11.1.2022 hylännyt A:n tietopyynnön muun ohella siltä osin kuin se on koskenut tietoja supikoiratarhojen toiminnanharjoittajien yrityksien nimestä, Y-tunnuksesta ja tarhojen sijaintikunnasta.

(3)

on A:n valituksesta kumonnut vastuualueen päätöksen siltä osin kuin siinä on katsottu pyydettyjen tietojen olevan henkilötietoja eli toiminnanharjoittajien nimiä, Y-tunnuksia ja sijaintikuntaa koskevilta osin ja palauttanut asian tältä osin vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi.

Valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4)

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin vastuualueen päätös on kumottu ja että vastuualueen päätös saatetaan vastaavilta osin voimaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(5) Asiassa on kysymys siitä, ovatko pyydetyt tiedot supikoiratarhojen toiminnanharjoittajien nimistä, Y-tunnuksista ja tarhojen sijaintikunnista yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja henkilötietoja.

(6) Jos pyydettyjä tietoja on pidettävä henkilötietoina, asiassa on arvioitava, onko luovutuksensaajalla henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää pyydettyjä henkilötietoja.

Asiassa esitetyt kannat

(7)

päätöksen perusteluissa on todettu, että toiminnanharjoittajan nimen sisältävät yrityksen nimet ovat samalla kysymyksessä olevan henkilön henkilötietoja, joiden kautta luonnollinen henkilö voidaan tunnistaa. Toisaalta minkä tahansa yrityksen Y-tunnuksen kautta voidaan välillisesti selvittää yritykseen liittyvät luonnolliset henkilöt ja samalla tarhaustoiminnan sijaintikunta ja samalla mahdollisesti myös tarhan sijainti. Toiminnanharjoittajan yrityksen nimi, yrityksen sijaintikunta ja Y-tunnus ovat nyt kyseessä olevassa asiayhteydessä ja asia- ja tietokokonaisuudessa yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja henkilötietoja.

$e9

(9)

on päätöksensä perusteluissa todennut, että pyydetyt tiedot liittyvät elinkeinotoimintaan. Hallinto-oikeus on katsonut, että sellaista toiminnanharjoittajayrityksen nimeä, josta ei suoraan ilmene toiminnanharjoittajan henkilötieto, yrityksen sijaintikuntaa tai yrityksen yksilöivää yritys- ja yhteisötunnusta (Y-tunnus) ei voida pitää yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuina luonnollisten henkilöiden henkilötietoina. Koska vastuualueella on ollut asiasta eri käsitys, asia on tältä osin palautettava vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi tietopyynnön arvioimiseksi julkisuuslain mukaisena tietopyyntönä.

(10)

valituksessaan esittämän mukaan nyt kysymyksessä olevista toiminnanharjoittajista 22 on toiminimiä / yksityisiä elinkeinonharjoittajia ja toisaalta 75 yrityksen nimessä on henkilön nimi. Toiminnanharjoittajan/yrityksen yhteystieto, kattaen sijaintikunnan, on pääsääntöisesti luonnollisen henkilön oma henkilökohtainen yhteystieto, kotiosoite. Y-tunnus on yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu taloudellinen tekijä, jonka perusteella luonnollinen henkilö on ainakin epäsuorasti tunnistettavissa.

(11) Pyydetyt toiminnanharjoittajien/yritysten nimet, Y-tunnukset ja sijaintikunnat on katsottava henkilötiedoiksi yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan ja asetuksen johdanto-osan 26 perustelukappaleen sekä Euroopan unionin tietosuojatyöryhmän lausunnossa 4/2007 määritellyn henkilötiedon käsitteen sisällön perusteella tässä asia- ja tietokokonaisuudessa.

(12) Vastuualue on viitannut lisäksi siihen, että se on ruokahallinnon tietovarannosta annetun lain perusteella katsonut, ettei se yhtenevän tietojen käsittelyn turvaamiseksi voi luovuttaa rekisterin sisältämiä tietoja myöskään hallinnassaan olevista asiakirjoista.

(13)

on lausumassaan todennut olevan selvää, että vastuualueen tulee luovuttaa pyydettyjen oikeushenkilöiden nimet, Y-tunnukset ja tarhojen sijaintikuntatiedot.

Sovellettavat oikeusohjeet

Yleinen tietosuoja-asetus

(14) Yleisen tietosuoja-asetuksen

4 artiklan 1 kohdan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan ’henkilötiedoilla’ kaikkia tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön, jäljempänä ’rekisteröity’, liittyviä tietoja; tunnistettavissa olevana pidetään luonnollista henkilöä, joka voidaan suoraan tai epäsuorasti tunnistaa erityisesti tunnistetietojen, kuten nimen, henkilötunnuksen, sijaintitiedon, verkkotunnistetietojen taikka yhden tai useamman hänelle tunnusomaisen fyysisen, fysiologisen, geneettisen, psyykkisen, taloudellisen, kulttuurillisen tai sosiaalisen tekijän perusteella.

(15) Yleisen tietosuoja-asetuksen 86 artiklan mukaan viranomaiset taikka julkis- tai yksityisoikeudelliset yhteisöt yleisen edun vuoksi toteutetun tehtävän suorittamiseksi voivat luovuttaa viranomaisten tai yhteisöjen hallussa olevien virallisten asiakirjojen sisältämiä henkilötietoja viranomaiseen tai yhteisöön sovellettavan unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jotta voidaan sovittaa yhteen virallisten asiakirjojen julkisuus ja tämän asetuksen mukainen oikeus henkilötietojen suojaan.

(16) Yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleen mukaan asetuksen tarjoaman suojelun olisi koskettava luonnollisia henkilöitä heidän kansalaisuudestaan ja asuinpaikastaan riippumatta, silloin kun on kyse henkilötietojen käsittelystä. Asetus ei koske oikeushenkilöiden ja erityisesti oikeushenkilön muodossa perustettujen yritysten yksilöintitietojen käsittelyä, kuten oikeushenkilön nimeä, oikeudellista muotoa ja yhteystietoja.

$ee

Tietosuojalaki

(18) Tietosuojalain 28 §:n mukaan oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään.

Julkisuuslaki

(19) Julkisuuslain

13 §:n 2 momentin mukaan pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta taikka viranomaisen henkilörekisteristä tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.

$f0

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(21) Etelä-Suomen aluehallintoviraston haitallisen vieraslajin pitämiseen tarhaustarkoituksessa antaman poikkeusluvan täydennyksen liitteistä ja asiakirjoista muutoinkin ilmenee, että supikoiratarhojen toiminnanharjoittajiin lukeutuu sekä yhtiöitä eli oikeushenkilön muodossa toimivia yrityksiä että yksityisiä elinkeinonharjoittajia.

(22) Yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan henkilötiedoilla tarkoitetaan asetuksessa kaikkia tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja. Yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleessa on todettu, että asetus ei koske oikeushenkilöiden ja erityisesti oikeushenkilön muodossa perustettujen yritysten yksilöintitietojen käsittelyä, kuten oikeushenkilön nimeä, oikeudellista muotoa ja yhteystietoja. Tähän nähden supikoiratarhojen toiminnanharjoittajien nimien ja Y-tunnusten ei voida katsoa olevan asetuksessa tarkoitettuja henkilötietoja yhtiömuotoisten yritysten osalta. Sillä seikalla, millainen nimi oikeushenkilön muodossa perustetulle yritykselle on rekisteröity tai sillä, onko tällaisen yrityksen toimintaan välillisesti liitettävissä luonnollisia henkilöitä, ei tietosuoja-asetuksen soveltamisen kannalta ole merkitystä.

(23) Sitä vastoin niissä tapauksissa, joissa toimintaa harjoitetaan yksityisenä elinkeinonharjoittajana, toiminnanharjoittajan nimi ja Y-tunnus ovat yleisen tietosuoja-asetuksen henkilötietoa koskevan määritelmän perusteella henkilötietoja.

(24) Supikoiratarhan sijaintikuntaa koskevan tiedon voidaan riippumatta kunnan koosta arvioida olevan niin yleistasoinen, ettei sen perusteella voida suoraan tai epäsuorasti tunnistaa tiettyä luonnollista henkilöä. Sijaintikuntaa koskeva tieto ei näin ollen ole asetuksessa tarkoitettu henkilötieto.

(25) Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualueen viittaaman ruokahallinnon tietovarannosta annetun lain säännöksillä ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa pyydettyjen tietojen henkilötietoluonnetta tai ylipäätään tietopyyntöön vastatessa, koska tietoja ei ole pyydetty saada kyseisestä tietovarannosta.

(26) Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus arvioi, että aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualue on julkisuuslain 13 §:n 2 momentti huomioon ottaen voinut katsoa, ettei lain 16 §:n 3 momentissa tarkoitettuja edellytyksiä henkilötietojen antamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sähköisessä muodossa ole siltä osin kuin kysymys on toiminnanharjoittajien nimistä ja Y-tunnuksista niissä tapauksissa, joissa toiminnanharjoittaja on yksityinen elinkeinonharjoittaja. Tältä osin hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja vastuualueen päätös tietopyynnön hylkäämisestä on saatettava voimaan.

(27) Koska yhtiömuotoisten toiminnanharjoittajien nimet ja Y-tunnukset eivät ole henkilötietoja, kuten eivät myöskään tiedot supikoiratarhojen sijaintikunnista, näiden tietojen antamiselle sähköisessä muodossa ei ole julkisuuslain 16 §:n 3 momentin perusteella estettä. Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualue ei kuitenkaan ole vielä käyttänyt sille julkisuuslain 16 §:n 2 momentin kolmannen virkkeen perusteella kuuluvaa tietojen sähköistä antamistapaa koskevaa harkintavaltaa, minkä vuoksi asia on tältä osin palautettava vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta asian palauttamisesta uudelleen käsiteltäväksi ei edellä mainittujen tietojen osalta näin ollen ole muutettava.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Petri Helander, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Emil Waris. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

A

Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualue

Helsingin hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Jonna Konstari, joka on myös esitellyt asian, ja Anna-Kristiina Karikko.

Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualueen

Hallinto-oikeus

Vastuualueen

(luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679)

(laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta)