KHO:2025:81 – Handlingsoffentlighet

Frågan var vid vilken tidpunkt de handlingar som hade upprättats i finansministeriet, och som hade utlämnats till regeringssonderaren innan regeringsförhandlingarna inleddes, hade blivit offentliga.

Handlingarna hade getts som svar på de detaljerade frågor som regeringssonderaren hade ställt i syfte att användas som regeringsförhandlingarnas bakgrundsmaterial. Handlingarna skulle anses vara utredningar som bildar självständiga helheter och beskriver de alternativ som föreligger i allmänt betydelsefulla avgöranden eller planer, i detta fall formuleringen av regeringsprogrammet, samt grunderna för och verkningarna av dessa avgöranden eller planer, oberoende av att även regeringsprogrammet utgjorde en helhet.

Eftersom handlingarna hade upprättats som svar på regeringssonderarens frågor, skulle handlingarna anses färdiga för det ändamål som de var avsedda för vid den tidpunkt när de hade utlämnats till regeringssonderaren.

I bedömningen av tidpunkten för när handlingarna blir offentliga saknade det betydelse att regeringsförhandlingarna är en politisk process som baserar sig på grundlagen, och att offentlighetslagen inte i sig tillämpas på regeringsförhandlingarna.

Handlingarna hade enligt 6 § 1 mom. 5 punkten i offentlighetslagen blivit offentliga vid den tidpunkt när de hade lämnats ut från ministeriet, i detta fall till regeringssonderaren.

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) 6 § 1 mom. 5 punkten

Ärendet har avgjorts av justitieråden Petri Helander, Toni Kaarresalo, Robert Utter, Emil Waris och Päivi Pietarinen. Föredragande Mikko Rautamaa.

.

Asiassa oli kysymys siitä, minä ajankohtana valtiovarainministeriössä laaditut hallitustunnustelijalle ennen hallitusneuvottelujen alkamista luovutetut asiakirjat olivat tulleet julkisiksi.

Asiakirjat oli annettu vastauksina hallitustunnustelijan esittämiin yksityiskohtaisiin kysymyksiin käytettäväksi hallitusneuvottelujen tausta-aineistona. Asiakirjoja oli pidettävä yleisesti merkittävän ratkaisun tai suunnitelman, tässä tapauksessa hallitusohjelman, laadinnassa esillä olevia vaihtoehtoja, niiden perusteita ja vaikutuksia kuvaavina itsenäisen kokonaisuuden muodostavina selvityksinä siitäkin huolimatta, että myös hallitusohjelma muodosti kokonaisuuden.

Koska asiakirjat oli laadittu vastauksina hallitustunnustelijan esittämiin kysymyksiin, niiden oli katsottava olleen valmiita käyttötarkoitukseensa siinä vaiheessa, kun ne oli hallitustunnustelijalle luovutettu.

Asiakirjojen julkiseksi tulemisen ajankohtaa koskevassa arvioinnissa ei ollut merkitystä sillä seikalla, että hallitusneuvottelut on perustuslakiin perustuva poliittinen prosessi, johon julkisuuslakia ei sinänsä sovelleta.

Asiakirjat olivat tulleet julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella julkisiksi siinä vaiheessa, kun ne oli luovutettu ministeriön ulkopuolelle, tässä tapauksessa hallitustunnustelijalle

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (julkisuuslaki) 6 § 1 momentti 5 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) Yleisradion toimittaja

on 18.4.2023 pyytänyt saada valtioneuvoston kanslialta ministeriöiden hallitustunnustelijalle hallitusneuvottelujen pohjaksi laatimat tausta-asiakirjat liitteineen.

(2)

on 19.4.2023 siirtänyt tietopyynnön kunkin ministeriön käsiteltäväksi siltä osin kuin kyseisestä ministeriöstä on toimitettu tai toimitetaan tausta-asiakirjoja hallitustunnustelijalle.

(3)

on päätöksellään 25.5.2023 luovuttanut A:lle päätöksen liitteessä mainitut asiakirjat ja hylännyt tietopyynnön 22 asiakirjan osalta.

(4) Päätöksen perusteluissa on todettu, että kaikki tietopyynnössä tarkoitetut asiakirjat ovat julkisuuslain 1 ja 5 §:ssä tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja ja että kysymys on hallitustunnustelijalle ennen hallitusneuvottelujen alkamista laadituista asiakirjoista.

(6) Muiden luovuttamatta jätettyjen asiakirjojen osalta päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että niiden koskiessa hallitustunnustelijalle neuvoteltavien kysymysten käsittelyn tueksi laadittavia valtion menoja koskevia laskelmia tai näihin laskelmiin liittyviä alustavia arvioita tai vaihtoehtoja, niillä ei ole itsenäistä merkitystä ilman liityntää hallitustunnusteluihin tai -neuvotteluihin taikka muodostettavaan hallitusohjelmaan. Asiakirjat eivät siten muodosta julkisuuslaissa tarkoitetulla tavalla itsenäistä valmista asiakirjaa, vaan ne ovat jatkuvan valmistelun ja muutosten kohteena, eivätkä ne siten ole vielä ministeriön päätöksen antamisen hetkellä tulleet julkisiksi.

(7)

on päätöksellään 28.11.2024 A:n valituksesta kumonnut valtiovarainministeriön päätöksen.

(8) Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ministeriön julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja sisältäväksi katsoman asiakirjan salassa pidolle ei ole mainitulla perusteella ollut aihetta.

(9) Luovuttamatta jätettyjen muiden asiakirjojen osalta hallinto-oikeus on katsonut, että kukin asiakirja muodostaa julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla itsenäisen kokonaisuuden. Asiakirjat ovat olleet valmiita käyttötarkoitukseensa tultuaan luovutetuksi hallitustunnustelijalle ja tulleet siten julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella tällöin julkisiksi. A on esittänyt tietopyyntönsä 18.4.2023, jolloin hänellä on ollut oikeus saada pyytämänsä julkiset viranomaisen asiakirjat. Aihetta enempiin toimenpiteisiin kuin ministeriön päätöksen kumoamiseen ei kuitenkaan ole, koska asiakirjat on sittemmin julkaistu valtioneuvoston verkkosivuilla ja A on saanut siitä tiedon.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10)

on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

(11) Hallitustunnustelujen ja -neuvottelujen valmisteluaineiston julkiseksi tulemisen ajankohta on julkisuuslain perusteella tulkinnanvarainen. Ei ole selvää minkä julkisuuslain 6 §:n 1 momentin alakohdan perusteella asiakirjojen julkiseksi tuleminen määräytyy.

(12) Valtiovarainministeriön tehtävänä on ollut tuottaa erilaisia taloudellisia arvioita hallitusneuvottelujen valmistelun aikana. Mikäli julkisuuslain säännöksiä tulkitaan siten, että ministeriön laskelmien tai kannanottojen tietyn kirjauksen taloudellisista vaikutuksista katsotaan jo hallitusneuvottelujen valmistelun aikana olevan valmiita käyttötarkoitukseensa, johtaa se neuvottelujen muuttumiseen julkisiksi jo ennen neuvottelujen päättymistä. Hallinto-oikeuden omaksuma kategorinen julkiseksi tulemisen ajankohta ei vastaa julkisuuslain säännöksiä eikä käsillä olevassa asiassa myöskään todellista tilannetta.

(13) Hallitusohjelma muodostaa kokonaisuuden, ja näin on erityisesti hallitusohjelman taloudellisten vaikutusten laskennan ja arvioinnin osalta. Asiakirjat tulevat julkisiksi julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 8 tai 9 kohdan perusteella eli viimeistään siinä vaiheessa, kun valtioneuvoston yleisistunnon päätös hallitusohjelman tiedoksiannosta annetaan eduskunnalle ja asia on käsitelty loppuun ministeriössä.

(14) Poliittinen toiminta, jota hallitustunnustelut ja -neuvottelut ovat, jää perustuslain säännösten perusteella julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle. Hallitustunnustelujen ja -neuvottelujen toteuttaminen ilman ministeriöissä tapahtuvaa valmistelutyötä ja ministeriöiden tukea olisi hankalaa. Hallinto-oikeuden tulkinnan mukaisena poliittinen toiminta tulee julkisuuslain piiriin siltä osin kuin ministeriöt tukevat hallitusneuvotteluprosessia, mikä johtaa ristiriitaiseen lopputulokseen perustuslain kanssa.

(15)

on varattu tilaisuus lausuman antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(16) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, minä ajankohtana valtiovarainministeriössä laaditut hallitustunnustelijalle ennen hallitusneuvottelujen alkamista luovutetut asiakirjat ovat tulleet julkisiksi. Asiakirjat on laadittu hallitustunnustelijan pyynnöstä vuoden 2023 hallitusneuvottelujen tausta-aineistoksi.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Säännökset

(18) Suomen perustuslain 61 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan ennen pääministerin valintaa eduskuntaryhmät neuvottelevat hallitusohjelmasta ja valtioneuvoston kokoonpanosta.

(19) Perustuslain 62 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan valtioneuvoston on viivytyksettä annettava ohjelmansa tiedonantona eduskunnalle.

(20) Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei sanotussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

(21) Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

(22) Julkisuuslain 6 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta sanotussa tai muussa laissa säädetä, seuraavasti:

(—)

8) päätös, lausunto, toimituskirja ja viranomaisen sopimusosapuolena tekemä ratkaisu sekä niiden käsittelyä varten viranomaisessa laaditut muistiot, pöytäkirjat ja muut kuin 1 — 3 tai 5 — 7 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, kun päätös, lausunto, toimituskirja tai sopimus on allekirjoitettu tai sitä vastaavalla tavalla varmennettu;

9) muu kuin 1 — 3 sekä 5 — 8 kohdassa tarkoitettu asiakirja, kun asia, jota se koskee, on siinä viranomaisessa käsitelty loppuun.

(23) Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Pykälän 2 momentin mukaan tiedon antaminen asiakirjasta, joka 6 ja 7 §:n mukaan ei ole vielä julkinen, on viranomaisen harkinnassa. Harkinnassa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

(24) Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan osalta lausuttu muun ohella seuraavaa:

”Nykyisin asian valmisteluun liittyvät selvitykset luokitellaan joko viranomaisen sisäisiksi selvityksiksi, jotka ovat harkinnanvaraisesti julkisia ja säilyvät sellaisina asian käsittelyn päätyttyäkin, tai niiden katsotaan tulevan julkisiksi asian käsittelyn päätyttyä viranomaisessa. Ehdotus merkitsee siten valmistelun julkisuuden lisäämistä.

Kohta koskisi tilastoja, tutkimuksia ja viranomaisen päätöksenteossa tai suunnitelmien laadinnassa käytettäviä selvityksiä, jotka kuvaavat joko valmisteilla olevan asian nykytilaa, kehityssuuntia tai erilaisten toimenpiteiden vaikutusten arviointia ja jotka muodostavat itsenäisen kokonaisuuden. Lainkohdassa tarkoitetut selvitykset liittyvät säännönmukaisesti lainvalmisteluun ja muihin laajaa tietopohjaa edellyttäviin ja yleisesti merkittäviin hankkeisiin, joissa mahdollisimman hyvin hankkeeseen liittyvät tavoitteet täyttävää ratkaisua etsitään ja arvioidaan valmistelun eri vaiheissa.

Selvitys muodostaa kohdassa tarkoitetulla tavalla itsenäisen kokonaisuuden silloin, kun selvitys on laadittu tiettyjen joko ennakolta määriteltyjen tai selvityksessä itsessään asetettujen edellytysten mukaisesti. Siten sellaiset alustavat muistiontasoiset asiakirjat, joissa yleisesti arvioidaan erilaisia vaihtoehtoja ja niihin liittyviä näkökohtia ja jotka ovat luonteeltaan viranomaisten alustavia sisäisiä keskusteluja palvelevia asiakirjoja, jäävät kohdan soveltamisalan ulkopuolelle.

Selvitykset tulisivat julkisiksi, kun ne ovat valmiita käyttötarkoitukseensa riippumatta siitä, että ne kuuluvat muutoin keskeneräiseen asiaan, esimerkiksi valmisteilla olevaan lainsäädäntöuudistukseen. Selvitys olisi valmis käyttötarkoitukseensa, kun se on viranomaisen sisäisessä käsittelyssä saanut hyväksymisen kautta tai muutoin sellaisen muodon, ettei siihen ole enää tarkoitus tehdä muutoksia. Tämäkin kohta on toissijainen salassapitosäännöksiin nähden. Siten esimerkiksi talouspoliittista päätöksentekoa palveleva selvitys olisi salassa pidettävä, jos tiedon antamisesta aiheutuisi 24 §:n 1 momentin 11 kohdassa tarkoitettu seuraus.”

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(25) Korkein hallinto-oikeus on tutustunut nyt kysymyksessä oleviin 22 asiakirjaan, joita koskevan tietopyynnön valtiovarainministeriö on hylännyt.

(26) Asiakirjat on annettu vastauksina hallitustunnustelijan esittämiin yksityiskohtaisiin kysymyksiin käytettäväksi hallitusneuvottelujen tausta-aineistona. Tämän perusteella ja kunkin asiakirjan tietosisältöön nähden korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että kutakin kysymyksessä olevaa asiakirjaa on pidettävä yleisesti merkittävän ratkaisun tai suunnitelman, tässä tapauksessa hallitusohjelman, laadinnassa esillä olevia vaihtoehtoja, niiden perusteita ja vaikutuksia kuvaavana itsenäisen kokonaisuuden muodostavana selvityksenä siitäkin huolimatta, että myös hallitusohjelma muodostaa kokonaisuuden.

(27) Koska asiakirjat on laadittu vastauksina hallitustunnustelijan esittämiin kysymyksiin, niiden on katsottava olleen valmiita käyttötarkoitukseensa siinä vaiheessa, kun ne oli hallitustunnustelijalle luovutettu. Asiaa ei ole arvioitava toisin sen vuoksi, että valtiovarainministeriön mukaan asiakirjat laskelmineen ja arvioineen ovat olleet jatkuvan valmistelun ja muutosten kohteena hallitusneuvottelujen kuluessa.

(28) Koska kysymys on valtiovarainministeriössä laadituista ja sen hallussa olevista julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetuista viranomaisen asiakirjoista, eli asiakirjoista, joihin julkisuuslakia sovelletaan, julkiseksi tulemisen ajankohtaa koskevassa arvioinnissa ei ole merkitystä sillä seikalla, että hallitusneuvottelut on perustuslakiin perustuva poliittinen prosessi, johon julkisuuslakia ei sinänsä sovelleta.

(29) Edellä sanotun perusteella asiakirjat ovat julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella tulleet julkisiksi siinä vaiheessa, kun ne oli luovutettu ministeriön ulkopuolelle, tässä tapauksessa hallitustunnustelijalle.

(31) Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Petri Helander, Toni Kaarresalo, Robert Utter, Emil Waris ja Päivi Pietarinen. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

A

Valtioneuvoston kanslia

Valtiovarainministeriö

Hallinto-oikeus

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Reinikainen, Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian, ja Jonna Konstari.

A:lle